最高人民法院副院长江必新日前在接受媒体采访时表示，中国行政程序领域比较重要的陈述申辩、信息公开、听证论证、正当程序等核心制度已经确立，行政程序法典的基本内容具有了立法基础，制定《行政程序法》的条件已经基本成熟。据介绍，1986年第一次提出而“难产”至今的《行政程序法》，有望在今年重新提上立法日程。(5月15日《中国新闻周刊》)
中国已经制定了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》，《行政强制法》也在全国人大常委会完成了三审，而《行政程序法》一直“难产”，不能不说是行政法体系的一大遗憾。分析人士认为，该法之所以“难产”，“行政机关特别是实权部门本身对行政程序的抗拒、不认同是重要原因，没有人愿意主动给自己套上枷锁”。《行政程序法》旨在从程序上对行政立法、决策、执法、监督等涉及的领域进行规范，它必然会对行政机关的行政权力形成制约，并影响到一些行政机关及其工作人员的实际利益。这样一部“限权”而非“扩权”的法律，受到那些可能被限制权力的部门和人员的百般抗拒，致使其迟迟不能进入立法程序，应该说是毫不奇怪的。
如同手段相对目的而存在、形式相对内容而存在，程序法乃相对实体法而存在。中国的法律文化中一直有“重实体轻程序”、“重目的轻手段”的传统，不少人认为，实体是实在而具体的内容，是看得见摸得着拿得到的东西，只要能够达到预期的目的，获得实体的内容，经由什么样的程序、采取什么样的手段都是不重要的，或者说是可以妥协和变通的。有人进而主张，中国不能拘泥于“程序民主”和“程序法治”的形式，而应当致力于实现“实体民主”和“实体法治”的内容，让人民真正享受到“实体民主”和“实体法治”的实惠才是最重要的，追求“程序民主”和“程序法治”的形式没有实际意义。这种对程序的认识，也是一些行政机关及其工作人员反对制定《行政程序法》的一个重要原因。
上述认识其实是对程序的误解，体现了对《行政程序法》的严重偏见。今年3月，温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上指出，按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障；依法规范政府行为，既要规范做什么，也要规范怎么做；既要规范行政执法程序，使执法人员有所遵循，也要完善行政监督程序，让人民群众知道怎么监督政府。相较之下，是否坚持“按法定程序办事”的原则，其结果是大不一样的。如果法律没有从程序上规范政府“怎么做”，实际上也就无从规范政府“做什么”；如果法律没有规范人民监督政府的程序和渠道，人民也不知道怎么监督政府，实际上也就无法监督政府。
如果只讲“实体民主”而不讲“程序民主”，只讲“实体法治”而不讲“程序法治”，如果政府“做什么”和“怎么做”都不受监督，那么，人民即便能够享受一些民主和法治的实惠，其结果也是缺乏可靠保障的。道理很简单，在政府权力不受监督的条件下，人民既然可能获得一些实惠，也完全可能在同样条件下失去实惠；在人民无从参与和监督的条件下，人民的权利既然可能获得保障，也完全可能在同样条件下失去保障。所以温总理说，“没有程序公正，就很难保证实体公正和结果公正”，“没有程序的民主，就没有实质的民主”。必须强调，“程序民主”和“程序法治”是“实体民主”和“实体法治”的必要条件，只有首先追求“程序民主”和“程序法治”的形式，才有可能实现“实体民主”和“实体法治”的内容。
当然，也要看到长期以来存在的另一种情况——某些权力部门对程序问题看似十分重视，经常就有关事项“履行程序”、“按照法律程序办理”，其实不过是把事先已经拍板的内容拿到会上“走”一趟程序，是为了补一道手续，以增强权力行为的合法性。这样做其实仍然是在轻视程序、利用程序甚至玩弄程序。而要避免程序被如此“重视”，关键还是要从完善程序入手，通过在程序上严格把关，最大限度地把程序做扎实、公正，使程序真正发挥规范实体内容、约束实体结果的作用，而不是沦为替实体行为背书、盖章的工具。
（责任编辑：年巍）
