制度是社会主义政治文明的重要组成部分，反腐倡廉制度建设是当下我国反腐倡廉建设的一项十分紧迫的任务。历史和现实告诉我们，制度缺失易导致权力腐败;制度意识淡薄往往会使一些人滑向腐败的深渊。领导干部只有牢固树立起制度意识，才能真正正确行使手中的权力，自觉按规矩办事和接受人民群众的监督，也才能更有效地从源头上预防和解决腐败问题。因此，加强制度宣传教育，增强全党特别是领导干部的制度意识，打牢遵纪守法的思想基础，把制度转化为党员、干部的行为准则、自觉行动，是推进我国反腐倡廉建设的一个重要课题。
领导干部制度意识的三重内涵
领导干部的制度意识主要应包括三个方面的内涵:一是制度的权威性意识。制度即规则，没有规矩无以成方圆。制度一旦形成，就具有很强的稳定性和权威性，任何人都必须自觉遵守和服从。二是制度面前人人平等的意识。法律面前人人平等，制度面前没有特权，制度约束没有例外。不管什么人，都要遵守制度;无论何人，只要违反了制度，都要受到制度的惩罚。“王子犯法，与庶民同罪”。三是制度约束意识。制度是约束行为的紧箍咒，也是保护自己的护身符。从一定意义上说，制度是为权力而设的，制定制度的目的是为了约束权力。正如法学家指出的那样，公法的脆弱性就源于让奉法者守法之不易。所以，必须为权力戴上“金箍”，使权力运行的规则在约束相对人的同时也约束权力行使的主体。
改革开放以来，我国的法治建设取得了长足进展，中国特色社会主义法律体系基本形成，公民法律意识逐步提高，法治文化建设渐入佳境。但毋庸讳言，我国的法治建设离预期目标仍有相当的差距，在许多部门、许多地方，人们的法律意识还比较淡漠;传统的“人治思想”和“人情意识”依然顽固地影响着人们的思维方式和生活方式。追根溯源，在于一些地方、一些部门的干部尤其是高中级干部特权意识浓厚，法律观念淡薄，制度意识不强，习惯于将自己凌驾于法律、制度之上，却不愿接受制度和法律的约束。
影响领导干部制度意识形成的六大因素
强化领导干部的制度意识，需要研究和把握制度意识形成的影响和制约因素。笔者认为，应从以下六种因素入手，促进领导干部制度意识的形成:
第一，价值观。价值观是人类活动的指示器，它决定了人们活动的价值取向和行动选择，影响着“做什么”和“怎么做”以及活动的结果。人的活动及其结果不过是人的价值观的外在表现。领导干部的制度意识也是由其价值观所决定并受到它的深刻影响和制约的。价值观派生并指导着制度观。不同的价值观会产生不同的制度观。“风能进，雨能进，国王不能进”，体现了西方古典自由主义思想家尊重和保障公民私有财产和人权的价值观;人民解放军的“三大纪律八项注意”、不拿群众一针一线，反映了人民子弟兵重视军民之间的鱼水关系，军纪如山、秋毫无犯的价值观。民主的价值观奠定了制度观的理论渊源，并规定了其内涵。一个国家和社会之所以需要法律，是为了定分止争，建立一个良好的社会秩序。法反映和代表“公意”或人民的意志，并经过合议达成。执政者之所以要受法律的制约，是因为国家权力的所有者和使用者发生分离后，委托人为了使代理人掌握的权力按照自己的意志和目的行使，必须依法对后者实施必要的控制。人民是国家权力的授予者，也是规制国家权力的法律的真正立法者。这是现代法治的深刻底蕴和力量源泉。民主提倡平等，反对特权，主张在法律面前人人平等。在一个民主社会中，没有人不受法律制约，也没有人不受法律保护。民主的精义在于广泛分配权力与权利，并以权利制约权力，以公民权利监督公共权力。法治价值观决定了制度观的内容和本质要求。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。制度只有内化为人们的价值观念和行为准则，才能发挥作用。
第二，法治观念。法治是指法律获得普遍地遵行，而人们所遵从的法律又应该是制定得良好的法律。法治要求必须划清公权力与私权利的边界，对政府行为而言，“法无授权即禁止”;对公民而言，“法无禁止即自由”;尊重和保护人权，将公平正义作为法的重要价值目标和追求。制度是法律的组成部分，从规范和强制的意义上讲，制度与法律是同义的。领导干部的法治意识决定和影响着其制度意识。法治是一种生活态度和生活方式，它要求人们必须尊崇法律、敬畏法律，习惯于把自己的行为置于法律规则的规范、约束之下。
第三，制度品质。制度必须具有确定性、一般性和开放性(普适性)。确定性是说制度是一种明确、稳定的规范，从中可以预知违规的后果。一般性是相对于特殊性、具体性而言的，针对具体情况而制定的数以千计的规则，公民不可能全部了解和服从，一般性规则才有可预见性，并广为人知，因此可以协调人们的行为。开放性(普适性)意味着没有人在规则之上，它有两层含义:反对特权和反对歧视。良好的法律制度必须符合刚性化、系统化、科学化的要求。例如，制度要真正起作用就必须具有刚性，刚性指的是制度的“硬度”、“强度”，它与制度的“软化”、“弱化”相对。制度被软化、弱化的原因，或是因为干部队伍中普遍缺乏严格遵守制度的思想基础，或是由于执法不严、违法不究。增强制度的刚性，必须完善制度中的惩罚规则，以强化制度的威严。同时，自上而下破除特权意识。无论是谁，即使贵为高官，只要触犯了制度和刑律，都必须乖乖受罚。如此，假以时日，就可能将制度打造为刚性利器，全党全民的法治意识也就会得以强化。
第四，制度的执行力。“法善而不循，法亦虚器也”，有法不依，甚于无法无天，会破坏法律的严肃性，降低人们对法律的信任度和崇尚感，自然也会影响领导干部制度意识、法律素质的养成。所以，必须做到有法必依、执法必严、违法必究，努力缩小法律制定与实际执行之间存在的差距，使已制定的制度得到一体遵行，这样才能有效提高领导干部的制度意识。
第五，监督和问责。列宁曾明确指出:“用什么来保证法律的实行呢?第一，对法律的实行加以监督;第二，对不执行法律的加以惩办。”加强对制度执行的监督，使从政者养成接受监督的习惯，有助于推动制度的落实，增强人们的制度意识。失去监督的权力会导致腐败，缺乏监督的威慑力，制度的制衡力难以显现，制度意识也会变得淡薄。严格执行党政领导干部责任追究制，使违法违纪的责任人受到应有的责任追究，对于实现权力与责任的统一，提高领导干部的制度意识具有重要意义。“舞弊者得利，则接踵者继;舞弊者受罚，则接踵者绝”，设而不犯，犯而必诛，不仅会使违法违纪者受到教育，而且也会对他人产生敲山震虎、振聋发聩的威慑和警示效应。
第六，国情、传统和文化。国情不同，政治法律理念及其所支撑的政体、制度、机制的模式也不尽相同。传统和文化是制度理念的“根”。国人的等级观念、特权意识、“人情意识”、“人治思想”、“清官情结”为何如此浓厚?官民平等意识、法治意识为什么淡薄?“关系学”、“潜规则”缘何盛行?这些都与传统和文化的影响有很大的关系。尽管制度往往与我们每一个人的切身利益息息相关，影响到我们每个人的幸福、痛苦、快乐、哀伤、穷困、富足(其影响不仅在于我们这一代，而且会波及我们的子孙)，但我们却很少有人对其给予关注。这是因为在我们传统的文化意识、政治意识、思想意识中缺少制度观念。中国封建社会绵延2000多年，专制传统、特权思想、人情文化可谓根深蒂固。而在西方，人们的制度和法治意识源远流长。所以，必须立足于我们的国情，正视我们的传统，扬弃我们的文化，在循序渐进中强化领导干部的制度意识，而不能急于求成。
(作者系北京大学监察室副主任，研究员)
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