城市人口承载力，多大才合适？

　　我国城市化进程加速，约有6.22亿人生活在城市，城市化率超过50%。今天，一方面，城市人口发展规模越来越大；另一方面，城市可持续发展能力建设的矛盾越来越突出。那么，我国特大城市和大城市的人口规模究竟该保持在多少才合适呢？

　　科学预测方法应从未来看现在

　　传统地看，城市人口规模预测，是以目前平均每年城市人口增长量为基础，按经济、社会发展的基本态势，推算未来5到10年的人口数量。但是，到底这些人口从哪里来、结构和布局如何，还没有深入地研究。这样的人口规模预测方法不尽科学。

　　传统的人口预测是从现在看未来，而科学的人口预测应是从未来看现在。科学的人口预测，要在科学研判未来城市产业结构调整态势、城市转型深度、可持续发展的生活方式的基础上，科学合理预测和判断未来人口规模。

　　从城市规划角度看，每个特大城市人口承载力的约束条件应包含这样一些主要内容，如建设用地规模和结构、人口密度、交通设施和公共交通、城市安全和环境保护等。目前，我国一些特大城市的人口布局和规模合理性程度与国际发达城市相比，还有一定差距。

　　比如，一些国际大城市的建设用地，一般占城市总面积的20%—30%。而我国一些特大城市城镇建设用地和农村建设用地要超过40%以上。我国一些特大城市的产业结构还是以制造业为主，工业用地占城镇建设用地达30%。

　　再如，国际上比较宜居的特大城市，城区人口密度一般在1万人/平方公里。而从上海“六普”人口资料中可以看出，上海中心城常住人口的密度已经超过1.6万人/平方公里，是东京的1.3倍、纽约的1.7倍、伦敦和巴黎的3.9倍。人口高度密集，城市人口的生态环境质量就会下降，城市安全风险也会随之增加。

　　又如，我国特大城市的人口通勤方式与国际大都市是有差别的。在上海，居民以轨道交通和公共交通出行的通勤人数占总人口的25%左右。在一些国际大都市，如伦敦，轨道交通占65%的客流；在纽约，轨道交通占61%的客流；在东京，轨道交通占80%的客流。这就要求，一方面要改变城市居民以私家车等大量占用社会公共交通资源的出勤方式，另一方面要控制人口规模。

　　人口承载力有两个约束指标

　　未来，要判断一座城市人口承载力究竟有多大，有两个重要指标：一个是人口承载力的“硬约束”，即自然资源、生态环境的约束；另一个是社会公共服务力的“软约束”，即在城市经济、社会、人口、资源、环境发展中，政府提供社会公共服务产品的能力。

　　就“软约束”而言，伴随着城市公共服务能力的提高，城市能够承载的最大人口规模也会随之提升。城市科技、经济发展水平越高，提供社会公共服务的能力就越强。比如，由于科技水平和管理方式的利用率提高，社会公共服务的人群就会扩大。科技研发平台建设、教育资源和体系建设、公共文化体育设施等，都与科技水平、资源配置和管理能力有关，最终都在特大城市人口规模的控制中起着约束性作用。

　　财政转移支付也是城市人口规模的重要制约因素。目前，我国特大城市人口规模的扩大，绝大部分源于流动人口的机械性增长。我国流动人口约2.2亿人，主要流向广东、福建、浙江、江苏、上海、北京等6个省市。这6个省市中的流动人口占全国流动人口的84%，上海的流动人口占全国流动人口的9%左右，排到了全国的第四位。按“六普”统计数据，上海常住流动人口达到900万之多。近年来，户籍人口每年出生10万人，而上海流动人口每年要增加60万—70万人。由于育龄人群的不断扩大，外来流动人口每年出生8万人，上海常住流动人口子女有47万人处于义务教育阶段。市、区两级政府要完成对外来流动人口子女的义务教育，就必须通过财政转移支付的方式来实现。因此，财政支付的力度就决定了社会公共教育服务能力的水平与质量。

　　科学合理地预判特大城市人口规模，还应在自然承载力和公共服务力的基础上，引导城市产业创新转型，科学建设城市规划体系，合理布局城市人口结构。特大城市的产业结构转型，决定了外来人口机械增长的规模与结构。以制造业为主的产业结构，决定了这个城市的蓝领与灰领的人口结构；以高端服务业为主的产业结构，决定了白领的人口结构。科学建设城市规划体系，决定了特大城市的产业布局和人口布局。而特大城市人口规模和结构的战略性调整理念，将会使我国特大城市发生人口的革命性变化。

　　（作者系上海社科院城市与人口发展研究所所长、研究员）

（责任编辑：李志强）