吴士存
南海问题起源于上世纪60年代末70年代初，其实质是南沙争端。争端方为中国、中国台湾、越南、菲律宾、马来西亚和文莱，一般称之为“5国6方”。西沙争议仅存在于中越两国之间，由越南单方面挑起，是其蓄意将南海问题扩大化和复杂化。纵观20世纪后半叶的南海局势，尽管南海及其周边地区一度成为冷战的前沿阵地，争议各方之间围绕岛礁主权、海域管辖权和资源开发等方面的争议,也曾发生过零星的冲突,但南海局势相对平静，南沙争端的国际影响也十分有限，表现为一般性的区域问题。新世纪以来，伴随着南海周边国家实施海洋战略、强化海上执法力量建设，实施海洋管辖成为其巩固占领岛礁、控制争议海域、保证资源开发的主要手段，有关争议问题逐步显化；加之全球战略格局的深刻变化、以美国为首的区域外大国介入南海问题力度加大，导致南海地缘政治竞争逐步加剧，南海问题进一步为国际社会所关注。
2012年是联合国大会通过关于和平解决国际争端的《马尼拉宣言》30周年，也是《联合国海洋法公约》签署30周年、《南海各方行为宣言》签署10周年。深入梳理、分析当前南海形势以及面临的挑战，有助于我国统筹内外两个大局，积极应对和妥善处理南海问题，践行我国和平解决有关领土主权争端的政策主张，维护我国和平发展的战略机遇期。
一、南海问题面临的挑战
我国作为拥有18000公里大陆海岸线和300万平方公里主张管辖海域面积的海洋大国，拥有广泛的海洋利益。但与此同时，我国仍然面临严峻的海上形势，维护海洋权益和海上稳定的战略任务依然艰巨。特别是在南海方向，尽管南海局势总体上保持稳定、可控，但消极因素和不稳定因素增多，南海问题的复杂性和艰巨性进一步凸显，维护南海和平稳定大局面临新的巨大挑战。
(一)周边国家加大南沙主权声索和管控力度
自上个世纪南沙岛礁占领格局形成以来，争议的表现形式以主张争议为主，即有关当事方通过各自发布官方声明来声索主权。但进入新世纪以来，南沙争端有从主张争议向管辖争议转变的趋势。有关周边国家加大了对南海的法理声索力度，通过国内立法形式提出所谓的主权声索。例如，2009年2月17日菲律宾国内通过“领海基线法案”，将我国黄岩岛纳入到菲律宾所谓的领土管辖范围。2012年6月21日，越南国会通过《越南海洋法》，将我国西沙群岛和南沙群岛包含在所谓越南“主权”和“管辖”范围内。我国政府对此均提出了严正抗议，并且重申西沙群岛和南沙群岛是中国固有领土。中国对上述群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。有关南海声索国强化对所占岛礁和附近海域的实际管辖，增加了南海地区的不稳定因素。南海有关争议问题已由单纯的外交斗争转变为政治、外交、法理、资源、军事等各领域的全方位较量，“明争”与“暗斗”相结合，斗争更加复杂，手法更加隐蔽，处理更加困难。在资源开发方面，南沙油气资源的争夺进一步加剧，南海声索国近年来加快了油气勘探开发的步伐。特别是马来西亚、越南海洋油气开发正在从近海大陆架向南海深海持续推进，开发方式主要是自主开发、联合国外石油公司开发和对外招标，其中越南和马来西亚的部分区块已侵入到中国南海传统海疆线内。目前在南沙拥有石油承租权并从事油气勘探和开采的国际石油公司大约有200多家，南沙油气开发已呈国际化的势头。特别值得注意的是，南海地区近年来呈现区域军备竞赛态势。有关南海周边国家纷纷采购先进的武器装备，加强军事演习、军事管控等海上军事活动，推动军事现代化战略转型。这种区域军备竞赛态势持续发展,必将使影响南海区域安全的不确定性因素增多,未来引发南海局部地区擦枪走火的可能性增加，对南海地区安全稳定构成了严重威胁。
(二)区域外势力介入导致南海地缘政治竞争加剧
随着全球战略格局的新一轮调整,亚太地区有关军事联盟强化,南海地缘政治竞争明显加剧。以美国为首的域外大国出于全球和区域战略布局需要,通过军售、军援、联合军演和非传统安全领域合作等方式提升与部分南海周边国家的合作水平,以所谓“维护南海航行自由”为借口介入南海问题,不断强化与南海周边国家的军事联系,通过军事交流与合作,持续增强其在东南亚的军事存在和影响力。纵观美国的战略布局，美国介入南海问题不是短期政策作为，而是受美国亚太战略的支配。美国为防范和排挤中国渐进式地扩增地区影响力，继而谋求在东南亚地区事务中的主导权，一直以来都将东南亚有关南海声索国与中国视为两大对立阵营，并有针对性地采取“分而治之”的均势政策。美国在南海问题上采取“主动试水，但避免被拖下水”的策略，继台海问题之后，南海问题很有可能成为美国遏制中国的又一个抓手。2012年6月举办的第11届香格里拉对话上，美国国防部长帕内塔明确表示，美国在2020年前将60%军力部署到亚太地区。未来中美围绕西太平洋海权之争势必显化。美军加强在菲律宾、澳大利亚以及新加坡的前沿军事部署，旨在提升美国在南海地区、巽他海峡和马六甲海峡的军事影响力，从而构成对以中国为首要防范目标的东亚新兴大国的战略威慑力，最终目的在于谋求美国亚太主导权的战略目标。在美国全球战略重心东移的背景下，日本、印度以及澳大利亚等域外大国追随或呼应美国的亚太战略布局，以多种方式介入南海问题，通过与部分东盟国家在非传统安全领域合作，将军事力量的触角延伸至南海，不断增加在南海问题上的话语权，藉此作为加强自身在东南亚影响力的突破口。南海地区大国利益的错综交织使得地区局势有“巴尔干化”的隐忧，其结果是，一旦南海区域有关摩擦、冲突事件处理不当，极有可能引发大国的角力，很大程度上将危及南海地区和平稳定的大局。
(三)区域内外国家推动南海问题多边化、国际化
越南、菲律宾等有关南海声索国背靠东盟，企图凭借东盟一体化“抱团”制华。其积极发展与区域外大国的关系,将南海问题列入双边或多边协商机制,增强区域外大国和国际组织在南沙争端中的介入程度;或者利用向大陆架界限委员会提交“外大陆架划界案”的机会和召开有关所谓南海问题学术会议,制造国际舆论影响,推动南海问题国际化和南沙海域经济资源开发活动国际化，从而谋求增强与中国抗衡的整体力量。在区域内外势力的交织作用下，一些看似影响有限的局部事件可能将会持续发酵，从而使南海问题从区域热点迅速升温成为国际热点，引发区域内外强烈反应。
总而言之，区域内外力量交叉借重应对所谓“中国因素”，借南海问题对中国进行战略防范、牵制与平衡，由此推动了南海问题的显著升温，同时也给南海问题的妥善解决带来了巨大的挑战。
二、应对南海方向挑战的几点思考
伴随着南海问题的升温，南海问题在国家总体外交中的地位也在上升。与此同时，南海问题的妥善处理也涉及到国内稳定问题。因此，中国必须统筹内外两个大局，积极应对和妥善处理南海问题。
(一)制定并出台南海总体战略规划，积极应对挑战
21世纪是海洋的世纪已经成为各国的共识，人类社会和经济发展将越来越多地依赖海洋。尤其是《联合国海洋法公约》的生效使国际海洋秩序及其斗争方式和手段发生了深刻变革。新世纪以来，众多海洋国家先后出台海洋战略，扩张本国海洋战略利益，制定和实施海洋战略已成世界性潮流。国家海洋战略是一个国家用于筹划和指导海洋安全、海洋开发利用、海洋管理和海洋生态环境保护的总体战略。世界上的主要海洋大国如美国、俄罗斯、日本、加拿大、澳大利亚等都制定出台了国家海洋战略和政策，对我国发展海洋事业有着很大的借鉴意义。随着经济全球化和区域一体化的进程加快，我国的发展与海洋政治、安全、经济、环境、生态等方面的联系日益紧密、不可分割，海洋利益成为重要的国家利益。一方面，我国与海上周边国家和地区经济互相依存度高，但同时也面临一些周边国家争夺海洋权益和区域外势力介入的巨大挑战，我国海洋开发活动尤其是争议区海洋开发问题凸显。另一方面，尽管我国在海洋立法、海洋执法和行政管理等方面取得了相当的进步，但不可否认的是，还存在着政出多门、职能交叉、权责不清等问题。这在宏观层面上反映出我国由于海洋战略缺失，一直面临着海洋领域的诸多问题和挑战，尤其是在与周边国家发生海上突发事件时，应对上有时处于被动。在当前美国、日本等域外大国介入南海问题力度逐步加大的背景下，我国应该首先制定并出台南海总体战略，从而统筹南海各项事务，积极应对南海方向面临的严峻挑战。
(二)提升海洋事务综合管理水平，强化顶层设计
我国应强化海洋综合治理，特别是要研究和借鉴发达国家海洋事务管理的有效机制和成功经验，逐步提升海洋综合管理水平。例如，日本近年来加快海洋事务管理机制的改革，从顶层设计入手，加强涉海部门内部协调和整合，海洋管理机制实现了从传统的松散型向当前集约高效型的重大转变，有效地解决了海洋事务政出多门的弊端，提升了海洋管控效率。我国应研究并借鉴日本的成功经验，强化顶层政策设计，优化我国海洋事务决策和管理机制，逐步形成协调、管理海洋事务的一整套管理和制度体系，推动海洋事务的统一决策和统筹协调，解决阻碍中国海洋事业发展现存的体制障碍。特别是我国涉海部门要形成“大海洋”的观念，从国家安全﹑国际关系等角度把握海洋在国家发展中的作用，以适应21世纪全球海洋竞争的新形势，争取我国在海洋上的有利态势和战略利益。
(三)加强海上执法力量的整合与统一，组建中国海岸警卫队
整合与统一海上执法力量，这不仅是时代发展的潮流，也是我国当前海上形势发展的需要。中国应贯彻大海防战略，形成岸上、岛上和海上作战能力强，支持保障机制健全的海防体系。应建立科学的海上安全预警机制，以西沙群岛为基点和依托，加大海、空巡视力度，不间断地宣示我国南海诸岛主权。充分发挥各方面力量的作用，切实加强海上安全工作，确保我国渔民等有关海域从事正常作业人员的生命财产安全。目前，由于我国在海洋维权执法方面存在多头管理、力量分散、效率不高等问题，需要加强海上执法力量的整合与统一。通过组建海岸警卫队管控海上事务，既可充分体现海上维权执法行为的民事特征，也可避免海军前出引发冲突升级的可能，外交方面能够保持应有的弹性空间。着眼于我国当前现实需要和未来长远发展的考量，组建中国海岸警卫队需要明确提上议事日程，这也是从根本上扭转我国海洋维权执法上面临被动局面的必然之举。
(四)加快推进三沙市发展建设，强化行政管辖
2012年6月21日，我国民政部对外宣布，国务院批准设立地级三沙市，管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。此举体现了党中央、国务院对南海问题和海洋工作的高度重视，有利于强化实际管辖。横向对比来看，从上世纪70年代后期开始，东南亚有关南海声索国就一直在南海侵占的岛礁上强化基层行政建制，加大所谓的“行政管辖”力度。菲律宾将其侵占的我国南沙岛屿命名为“卡拉延群岛”。1978年在帕加萨岛(我中业岛)上设立卡拉延市，归属菲律宾巴拉望省管辖。2009年越南分别宣布任命黄沙(我西沙)主席和长沙(我南沙)副主席，通过向所占岛礁上移民、公开组织旅游等活动宣示所谓的“主权”。而且，在国际法判例上，判定岛屿主权归属越来越倾向于实际控制和有效占领，设立行政建制和开展包括旅游等经济活动是实施有效管辖和宣示主权的重要方式。从南海法理斗争和长期维权需要出发，应加快推进三沙市发展建设，加强三沙市各项规划的编制工作；推进完善加强三沙市基础设施建设；积极推进三沙市渔业养殖、油气开发、海岛旅游等产业的发展；加快落实南海生态环境保护工作；促进地方经济建设和国防建设协调发展，从而强化对西南中沙群岛及其海域的行政管辖。
(五)加强我国海洋立法建设，依法争取海权
开发利用海洋、维护我国海洋权益必须有法律制度作保障。过去二十多年来，尽管我国在海洋立法方面取得了长足进步，但是由于我国整体海洋意识相对淡薄、海洋领域立法实践经验少以及环境条件差等因素，我国海洋法制建设仍待加强，涉海诸多领域还存在着法律空白，一些已出台的涉海法律由于缺乏理论指导、操作性差、法律适用度低等原因，立法实践效果有待提升，执法方面也需要优化。一方面，我国涉海管理部门应认真贯彻《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等已出台的法律法规，制定并优化相应的实施细则和执法程序；另一方面应根据海洋管理工作的实际需要，推动《海洋基本法》《无居民岛屿开发利用条例》和《西南中沙群岛旅游开发利用管理条例》的立法工作。特别是在当前越南、菲律宾在我国南海侵渔、侵权力度加大，南海维权形势日益严峻的情况下，我国亟待加强海洋立法建设，通过法律手段维护我国南海权益，进一步争取我国海权。
(作者系中国南海研究院院长)
（责任编辑：李志强）
