近日,十一届全国人大常委会召开第二十七次会议,备受关注的预算法修正案草案终于揭开神秘面纱。修正案草案删除了一审稿中关于地方政府举债的规定,明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”(6月27日《新华社》)
地方政府能否发行地方政府债券,预算法修正草案一审曾给予肯定回答,但在二审中被否决,地方政府自主举债的大门关闭。由开到合的转变,某种程度上体现着决策层面的慎重。
如何控制地方财政赤字扩张,是当前中央乃至地方面临的一个重大政策难题。去年,审计署公布的2010年地方性政府债务余额已达10.7万亿,超过了当年全国的财政收入。从2011年以来,地方政府就一直处在债务偿还的高峰期,43％的债务在这两年内集中到期,占10万多亿元总债务规模的44％左右,预计达4.6万亿元。地方负债,尽管在一定程度上能够缓解因为财事权不相称所带来的财政资金缺口,但由此却也带来了政府债务的极大扩张与膨胀。在经济快速增长时期,各地政府还略有偿还能力,但随着经济增速的回落与趋稳,财政收入的减少以及债务到期的压力,10万多亿的负债让地方政府如鲠在喉。如果进一步放开地方政府债券发行“闸门”,不仅有可能导致“借新还旧”的情况发生,也将继续增加地方政府的负债率,由此带来的问题和潜在的风险将给银行业以及金融市场的稳定健康发展蒙上阴影。因此,禁止地方政府自行发债,将地方财政赤字控制在一定的范围之内,体现了决策层面的谨慎态度。
但如何保障基础设施投入以及民生保障资金,也是“发行地方政府债券”这枚硬币的另一面。政府职能转变的一个重要趋势是“有退有进”,在保证国有资本控制力、主导性和带动性的前提下,“退”出一部分市场领域,进而将资源配置放在核心重点产业以及公共民生领域上,实现更有效率的“进”。然而,一个不争的事实在于,在新一轮城镇化开始的背景下,随着政府职能逐渐向社会管理和公共服务转移,政府一方面要继续加大基础设施投入,另一方面在社会保障方面的经常性支出将成为主要支出,“进”的基础亟需资金保障。可以说,无论是保障房建设,还是养老、就业、社会保障、基本医疗卫生服务等其他重点民生工程,举手投足都离不开钱。
选择即意味着放弃。禁止地方政府举债,一方面是为了规避风险,另一方面也有规范政府行为方向的强烈意味,而如此选择,势必削弱地方政府的经济投资能力,一些本来想大干一番的项目势必遭遇资金瓶颈,一些过去可以尽情驰骋的领域,也会变得步履维艰。然而,这种选择看似自缚手脚,实则意义重大。一个是突出了一个“稳“字,将禁止地方政府自行发债作为首要政策选择,并通过立法进行强调,体现了经济工作“稳中求进”的总基调,也表明了中央防范地方财政赤字扩张的决心；而另一层意义是有利于政府职能的转变,抑制地方政府的投资冲动,督促地方政府深化经济改革,转变经济发展方式,提升生产效率。所以,防范地方政府财政赤字扩张是必须要考虑的。
（责任编辑：武晓娟）
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