高宏存张朝霞
互联网技术的迅猛发展与广泛应用，推动了全球政治、经济与文化等方面的信息交流和资源共享。但互联网传播的广泛性、迅捷性和互动性等特点，也给网络不良信息滋生和蔓延提供了土壤与空间。网络有害信息传播不同程度地侵害了人们的权益，影响青少年身心健康发展，扰乱了互联网发展秩序，甚至危害民族团结、社会稳定和国家安全。如何在网络信息传播中控制不良信息的泛滥蔓延，规范净化网络空间，最大限度地降低网络带来的负面影响，一直是各国政府和社会组织的一个重要课题。因此，了解世界各国治理互联网不良信息的对策办法，对我国网络不良信息治理具有重要的借鉴价值。
一、“网络不良信息”界定及危害
网络传播的便捷性和低门槛，给网络信息传播与使用带来极大便利，一时间各种合法的非法的、有用的无用的、真实的虚假的、善良的恶意的等各色信息内容充斥网络。其中，那些危害社会、有悖社会公序良俗、影响他人身心健康和情绪稳定的信息，都可以归为不良信息。
世界各国把互联网不良信息一般分为两类：一是非法内容，即违反法律法规、必须由警察和法律授权机构来处理的信息内容。二是有害信息，包括两种内容：一种是那些尽管法律不禁止但应该限制在一定范围内传播的内容；另一种是从言论自由的角度可以公开传播、但可能对社会秩序和其他人群构成危害与不良影响的信息。
从信息发挥的作用看，不良信息大致有以下几类：1.散布有关政治谣言，恐怖主义，挑动民族对立情绪、民族仇恨和种族歧视等危害国家安全与人民尊严的信息。2.传播淫秽、暴力、色情、猥亵信息，对未成年人身心健康造成不良影响的信息。3.滥用市场营销手段利用网络传播过度无用信息，增加使用者和学习者的负担，浪费他人时间的信息。4.侵犯他人权利，如隐私权、名誉权、肖像权的行为，包括散布他人隐私、恶意丑化他人形象、对他人进行网络诽谤和人身攻击等。5.有经济上的非法利益企图，利用网络进行欺诈、赌博等现象的信息。
根据“网康互联网内容研究实验室”的监控和研究，影响我国的不良信息主要有“违反法律”、“违反道德”、“破坏信息安全”三大类：1.“违反法律”类信息是指违背《中华人民共和国宪法》和《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《互联网信息服务管理办法》所明文严禁的信息，以及违反其它法律法规明文禁止传播的各类信息。2.“违反道德”类信息是指违背社会主义精神文明建设要求、违背中华民族优良文化传统与习惯，以及其它违背社会公德的各类信息，包括文字、图片、音视频等。3.“破坏信息安全”类信息，是指含有计算机病毒、“木马”、“后门”的高风险类信息，对访问者电脑及数据库安全构成威胁的信息。
互联网不良信息对整个社会带来极大危害，包括危害网民身心健康(暴力、色情等)，危害网民财产安全(网络诈骗信息等)，危害市场经济秩序(虚假股票信息等)，危害社会安定团结(政治谣言、枪械等管制品买卖等)。同时，不良信息有违于社会公共秩序和善良风俗(伴游、代孕等)，严重破坏社会文明风气，践踏道德准则，也传播没落颓废的腐朽价值观，公然与和谐社会的价值观背道而驰。此外，含有计算机病毒、“木马”、“后门”的“破坏信息安全类”的不良信息会威胁网民的系统和数据安全，轻者电脑感染病毒、网络瘫痪，重者有可能被盗取私密信息或银行账号，造成财产重大损失。目前，支撑互联网发展的多种商业模式都遭到了盗号木马、木马点击器的侵袭，这使得用户对于网络购物、网络支付、网游产业的安全信心遭受到严重打击。长此以往，必将影响整个互联网的健康发展。
二、国外治理网络不良信息的主要策略
世界各国对网络不良信息的控制基本上都采用了“政府、企业与社会互动，法律、技术、社会、教育多种手段并用的综合管理模式”，具体可概括为以下四个方面。
(一)立法禁止“非法有害信息”网络传播
立法是互联网监管的基础，为了加强对互联网的监管，世界各国大都加强了有关信息犯罪的立法。俄罗斯十分重视信息安全的立法工作，1999年俄罗斯制定颁布了《俄罗斯网络立法构想》(草案)，明确俄罗斯网络立法建设的主要目标、原则及十项主要工作。在信息安全方面，《构想》认为，俄罗斯应加强个人数据的保护、特别是要加强网上数据保护的立法工作，应加强因特网服务商和用户间数据传输过程中的信息保护的立法工作，其关键是对现行法律适用于因特网环境下的相关准则加以明确，并作出具体化和更为详细的补充规定。《俄罗斯联邦宪法》、《国家安全法》、《国家保密法》、《电信法》等法律法规都对国家的信息安全做出了相应的规定，并陆续制定和公布了《俄罗斯网络立法构想》、《俄罗斯联邦信息和信息化领域立法发展构想》、《信息安全学说》、《2000-2004年大众传媒立法发展构想》等纲领性文件，起草和修订《电子文件法》、《俄罗斯联邦因特网发展和利用国家政策法》、《信息权法》、《个人信息法》、《国际信息交易法》、《〈国际信息交易法〉联邦法的补充和修改法》、《信息、信息化和信息保护法》、《〈信息、信息化和信息保护法〉联邦法的补充和修改法》、《电子合同法》、《电子商务法》、《电子数字签名法》等20余部法律。绝大多数国家也都是将原有法律的相关内容或条款，从现实社会引向虚拟网络社会，以强化对虚拟社会信息内容传播的管理、保护传播使用和所有者的权利。
(二)强化网络信息内容的政府管理
政府对于网络内容管制是发达国家普遍采用的一种方法。政府管制对象主要是网络提供者、使用者及经营者。以我们的近邻韩国为例，其在过去13年的时间里先后成立了互联网信息通信道德委员会、信息通信部、互联网安全委员会和网络性侵害咨询中心等管理机构，是世界上最早建立互联网审查专门机构的国家之一。
1992年7月，韩国成立信息道德委员会。1995年1月，韩国国会和政府修改了《电子通信商务法》(Telecommunication Business Law，简称TBL)，并根据第53条的规定将信息道德委员会改组为信息通信道德委员会(Information and Communication Ethics Committee，简称ICEC)，成为韩国互联网内容管理的专门机构，对互联网内容实施全面管制。目前，韩国管理互联网内容的专门机构是韩国互联网安全委员会(Korean Internet Safety Commission，简称KISCOM)，由ICEC发展而来。该委员会隶属于韩国信息和通信部(Ministry of Information and Communication，MIC)。该委员会的目标：一是阻止有害信息在互联网和移动网络上的流通；二是促进健康的网络文化发展；三是保护信息用户权益；四是开展国际合作；五是研究、制定相关政策。KISCOM的审查范围包括BBS、聊天室，以及其他“侵害公众道德的公共领域”、“可能伤害国家主权”和“可能伤害青少年感情、价值判断能力的有害信息”。 KISCOM由14名独立委员组成，下设5个专家委员会，分别负责反国家、支持朝鲜和诽谤诉讼内容；非法赌博、食品卫生和自杀内容；色情与成人内容；博客、网络聊天室、移动网络等新型网络、新兴信息传播技术；需要特别处理的内容。这些委员会中的委员均由来自相关领域的专家组成，负责公正处理并鉴别通过电信网络传播给公众的信息，以及完成事件的评估报告，针对未来可能出现的违法或有害信息形式提出相关的鉴定标准等。
(三)倡导行业自律管理网络信息传播
“少干预、重自律”是当前国际社会管理网络内容的一个共同思路。网络的开放性和网上行为难以完全监督性，使得行为者的自律成为解决信息内容安全问题的关键。因此，行业自律是目前世界各国普遍提倡的一种做法。比较典型的有：1.澳大利亚实行强调行业自律与法治相结合的模式，以求最大限度地保护消费者。2.英国实行网络观察基金会与ISP(国际互联网服务提供者)协会协同作战，共同发表了一份名为《安全网络：分级、检举、责任》的文件，并以此作为行业自律的基础。3.中国香港特别行政区实行特区政府与互联网行业组织HKISP共同管理的方式，共同发布《规管淫亵及不雅信息业务指引》，防止使用者在网络上散布或传输淫秽不雅信息。4.对于如何规范网络信息，欧盟强调建立在行业自律基础上的合作；强调政府与业界的合作，鼓励业界建立道德及分级标准；强调与网络使用者的合作，使其知晓上网风险和规避有害信息的方法等。欧盟的《电视无国界指令》规定：禁止播出包含色情或极端暴力的节目，这个禁令适用于所有其他有可能伤害未成年人的节目，除非节目在通常由成人观看的时间播出，或采取了保护性的技术措施。同时，产业界也通过有效的行业自律(如行为规范、热线等方式)，大力协助限制非法内容的传播，尤其关于青少年色情、种族歧视和反犹太主义方面的内容。另外，政府和消费者也有义务大力支持企业的自律行为。欧盟在网络管理方面遵循三个原则：表达自由原则、比例原则、尊重隐私原则。所谓比例原则是指公权力的行使与其所意欲实现的目的之间应该有合理的比例，即目的和手段之间必须成正比例，国家和政府的干预不能过度。
(四)采用技术手段过滤封堵不良网络信息内容
为保证互联网信息内容安全管理的有效性，应对可能的信息内容安全问题，很多国家研制了各种技术手段，安装在用户终端或ISP端，对违法的网络信息进行过滤，以实现国家对网络信息内容安全管理的职能。比如，美国对网络色情等有害信息的控制采取了“以技术手段为主导、网络素养教育为基础、政府立法为保障、积极寻求国际合作的综合管理模式”。针对网络色情和暴力信息对未成年人存在的危害，美国政府采取了“疏”和“堵”两种手段。“疏”是指政府帮助公众回避不良信息，为公众提供其它可供选择的信息来源。“堵”是利用技术手段及法律对网络内容“把关”，将不良内容阻截到特定群体的视线之外。法国主要有两个保护儿童免于不良网站毒害的组织，一个是“电子?儿童”协会，一个是“无辜行动”协会。它们的主要任务都是向学校和家长免费提供家用网络管理软件，指导学校和家长对儿童进行“防毒”保护。“无辜行动”和“电子?儿童”与其他合作伙伴联合开发了一系列过滤软件和设备，并免费提供给使用者。 网络巡逻(CyberPatrol)是美国过滤软件的典型代表，是SurfControl公司的一种产品。SurfControl公司是提供因特网过滤技术与产品最主要的企业之一，为不断出现的因特网使用问题提供解决方案。CyberPatrol主要有教育版和家庭版两个系列，该公司还有面向企业的SuperScout、OEM提供解决方案等。家庭版的CyberPatrol的功能包括：限制每天访问因特网的次数，每天、每周上网的时间，使用不良网站名单、限制网上某些特定网站的内容，根据自己的爱好设定可以访问或者禁止访问的网站，控制对网络服务商提供的游戏的使用，通过站点和网页名称过滤，通过新闻组名称过滤新闻组内容，通过名称和特定词语过滤聊天室内容，通过使用时间或使用期间过滤计算机上的可执行文件等等。CyberPatrol采取订阅服务的办法对其CyberLists名单服务进行更新，包括每周更新的CyberYes和CyberNot、HotNot。CyberYes名单中的网站适合儿童阅读，不与含有不良信息的网页链接。CyberNot名单的类别包括：半裸、全裸、性行为、性文字、粗俗的描述、偏执、邪教、毒品、好斗和极端的行为、暴力、渎神、非法内容、赌博、性教育、烟酒恶习等，已经列出了5万个网址。
法国非常重视对于网络内容的过滤。法国1986年9月通过的法律规定，有线通信服务供应商必须告诉用户通过何种技术手段自主选择通信服务的内容；2004年6月，该法律增加了“互联网服务供应商必须向用户介绍并推荐使用内容过滤软件”的条款。在法国政府看来，网络公司、网站、网络协会和网络从业人员在保护未成年人上网方面负有不可推卸的责任。在政府的干预下，有关部门陆续与各大网络服务商签订了协议，网络新用户在登记和安装上网设施时，必须确认是否安装免费儿童上网保护软件及其理由，否则不得上网。网络服务商有义务向用户推荐“家长监督器”等儿童上网保护软件。这类软件含有不良网站黑名单，并可阻止未成年网民点击进入名单上的网站。
三、国外网络信息管理经验对中国的启示
互联网信息内容管理，应从国家全局角度出发统筹考虑，吸收国际成功经验，在管理上逐步建立适合我国国情的法律体系和监管机制，在技术上立足于自主创新，为信息内容安全管理提供强有力的制度和技术支撑。
(一)完善信息内容安全立法体系
在互联网管理方面，一方面要强调依法管理，另一方面要注重规则的合理性，以便起到保护和促进互联网发展的作用。文化内容管理已经成为文化管理中一个亟需破解的难题，要尽快推动文化内容管理法制化。应尽快制定一部全国性统一的《信息安全法》，以此作为上位法依据，分别制定有关单行法，形成上位、下位逻辑结构合理、系统全面的网络信息安全法律体系。在强化监管的同时，也要促进网络信息内容产业发展，统筹有序管理和发展产业的矛盾，不能重管理轻产业。
(二)政府指导与多方联动相协调
加强政府管制是发达国家管理网络内容的普遍共识，更要进一步发挥行业组织、企业、科研机构以及其他民间组织在信息内容安全保障中的作用，重视网络检查与用户监督举报。政府要发挥政策制定、指导和协调作用，同时也要积极引导行业组织、企业、科研机构和其他民间组织积极参与信息内容安全的各项工作。并通过税收优惠和减免等政策，鼓励和扶持此类企业的发展，促进互联网行业组织、企业健康发展，抑制不良信息的扩散。互联网的开放共享特点决定单独靠政府的严格管制是远远不能奏效的，过度限制会导致互联网发展停滞不前。因此，针对网络信息内容安全管理，政府要加强指导，强化国家对于互联网信息的引导能力，用积极舆论和健康传播内容，引导互联网上信息的发布和网络经营行为的规范化，使政府在管理中变被动为主动。
(三)推广绿色上网软件，实行家庭自我管理
家庭是社会的细胞，加强家庭的自我管理，是网络信息内容管理的基础工作和重要组成部分。将信息内容管制分解到上网用户，能极大地提高管理效率，而且易于被接受。目前我国网民有很大一部分是青少年，家长对其上网活动有监护的责任，因此推广绿色上网软件比较符合社会需要。管制网络色情行为，重点是保护青少年，尤其是未成年人。
(四)强化CP(网络内容提供者)、ICP(网络内容服务者)和SP(移动互联网服务内容提供者)的不同责任，实施内容过滤
网络信息服务内容在虚拟空间的传播，除了那些没有严格程序和甚至难以找到出处的流言性、自发性的传播内容，更多的是借助不同渠道和载体依托而传播的内容。这就要加强不同阶段信息内容的生产、发布、传播和运营的主体。明确CP、ICP和SP的不同法律责任，在不同环节保障信息内容的安全传播。特别是电信网、互联网和有线电视网“三网融合”已步入试点实施阶段。“三网融合”将从技术层面打破广电、电信、互联网分业经营的格局，重组文化产业链。它将有力地推进文化管理体制改革，并为文化内容创造提供新机会。传统的文化业态将发生深刻转变，逐步实现报纸、广播、电视、杂志、音像、电影、出版、网络、电信、卫星通信等媒介形式深度融合。数字内容产业的系统开发，将实现信息跨媒共享、资源跨行配置、文化跨域交流，因此我们要打破传统的内容监管和传播载体部分的旧模式，创造文化内容和传播平台分离的监管模式，更有效地实施文化信息内容管理。
总体上看，杜绝互联网不良信息，净化网络环境，加强互联网信息内容安全管理，是一个长期而艰巨的任务。互联网信息内容管理，要充分吸收国际成功经验，逐步建立适合我国国情的法律体系和监管体制，在技术上立足于自主创新，为信息内容安全管理提供有力的支撑。
(高宏存系国家行政学院社会和文化教研部副教授；张朝霞系甘肃行政学院社会和文化教研部副教授)
（责任编辑：李志强）
