中国水污染管理体制改革建议

2012年05月22日 15:32   来源:行政管理改革   

    编者按:近年来我国各地接连发生的水污染事故表明,水污染依然没有得到有效的根除与控制,水污染作为一个严重的公共危机正挑战着我国政府的决策水准与能力。水资源作为公共产品,应当纳入政府资源建设和管理的范畴。水环境的保护和建设程度直接反映和考量着政府的管理能力和力度。目前,我国政府部门中涉水、管水的主要包括水利、环保、渔业、林业、航运、城建、地矿等。这种“九龙治水”的机制表面上集中了众多部门的力量,但事实上并不能达到“团结治水”的局面和目的。因此,管理体制存在的缺陷是水污染难以得到有效控制的重要原因,我们不难看到水污染背后公共管理体制的失衡。与此同时,由于政府公共管理任务巨大,投入到水污染治理的政府财政资金非常有限。所以,我们有必要从水环境的管理体制如何改革、跨界水污染问题如何有效解决、水污染治理的社会化等方面进行研究和探讨。

    宋国君 韩冬梅

    科学的管理体制是环境政策有效实施的前提和基础。我国目前的水污染管理体制存在一些不合理的地方,包括没有充分考虑地方政府的“经济人”理性,缺乏监管手段;在管理体制的设计上没有遵循外部性的基本原则,地方政府存在部分失灵,中央和地方监管部门职责划分不明确。作者建议我国借鉴美国水污染管理体制的设计经验,缩短管理层级,依据水污染外部性特征设计“两级双层”的水环境管理体制,建立中央政府承担更多职责的点源分级管理体制,并加强中央在城市污水处理厂建设中的作用。

    2010年《中国环境状况公报》显示:“全国地表水污染依然严重。”“湖泊(水库)富营养化问题突出。”“26个国控重点湖泊(水库)中,劣Ⅴ类仍占38.5%……”加之近年来各地连发的水污染事故也表明,我国目前水污染仍然比较严重,且没有证据表明水污染持续恶化得到了有效控制。在现有水污染管理中,管理体制存在的缺陷是水污染难以得到有效控制的重要原因。水污染源主要涉及点源和非点源两类,本文主要是针对点源排放控制管理体制的研究。

    一、中国水污染管理体制现状

    1.外部性的存在导致地方政府部分失灵

    我国目前的环境管理基本上是一种“中央—地方—污染源”式的模式,而水污染具有显著的跨行政区,甚至跨代际外部性的特征。以地方政府负主要责任的环境监管模式往往表现为地方政府缺乏治理污染的积极性。在市场经济条件下,地方政府在继续维护中央全局利益的同时更多地体现和代表了地方利益。因此地方政府会更有动力增加地方GDP和财政收入,而对诸如跨行政区的流域水污染治理等涉及其他地区利益的项目则显得较为冷漠。[1]以跨界水污染纠纷为代表的一系列环境规制政策实践表明,政府对于环境外部性的规制存在失灵。例如:当流域上游地区A实行较严格的水污染控制时,流域的整体环境得到改善,流域的下游地区B也能从中获益,而排放控制的成本则集中在地区A。因此,“理性”的地方政府A总是倾向于选择使自己一方利益最大化的选择,不会积极地采用严格的水污染物排放控制政策,而是采取较为宽松的政策。因此,造成政府部分失灵的原因中,缺乏人力、物力只是一个方面,环境问题的外部性造成的地方政府对企业监管缺乏足够的动机才是更深层次的原因。

    2.上级政府环保部门对地方政府部分失灵缺乏认识和规制手段

    由于地方政府的部分失灵,地方政府有向中央政府隐瞒污染源排放信息的动机。而现有法律对国务院环境保护行政主管部门的职责,只简单地规定为“要对全国环境保护工作实施统一监督管理”。中央环保政策的制定忽略了地方政府的“经济人”理性,忽略了环境规制的外部性,也忽略了地区差异。[2]地方政府和企业实际上具有一致的经济利益,容易结成同盟,导致污染跨区域的外部性表现更加明显,信息极不对称。[3]但目前基本没有对地方政府的环保执法实施有效的监督。对地方政府部分失灵导致的信息扭曲也缺乏足够的认识,信息不对称和信息扭曲将严重影响决策的质量。

    中央对地方政府的监管缺乏手段和行动。对地方政府的政绩考核指标是综合性指标,环境指标只是其中一部分,达标与否事实上影响并不大。环保部区域环保督查机构在一定程度上有利于强化对地方政府的监督,但派出机构对地方政府执行环境监管进行监督和问责的职责还不明确,基本上没有直接管理污染源。对于地方政府,督查机构也无权对其进行直接问责。地方政府是否严格环境监管,没有来自上级部门的压力,难以保证环境监管的效果和效率。

    3.中央地方监管部门职责划分不明确

    现行的法律法规将大部分环境监管的职责交给了地方,中央只负责统一的监管。这种权责的划分体现了计划经济时期的统一管理与分工负责的原则,但并没有考虑环境外部性对环境管理的要求。一方面造成外部性无法得到有效的内部化,另一方面给地方财政带来较大的负担,表现为地方环境污染治理的投资普遍不足。如对于城市污水处理厂的建设资金,现有法律规定主要由地方财政负责筹措,中央的支持十分有限。由于外部性造成的地方动力不足,加之地方财政有限,使城市污水处理厂的建设普遍不足。[4]

    4.现行体制制约了基层环保部门监管职能的发挥

    首先,由于地方环保部门隶属政府部门,地方环保机构的人事和财政权都掌握在地方政府手中,在环境监管中极易受到当地政府的制约。如果地方政府有意实施地方保护主义,环保部门往往无能为力。另外,现行法律也规定地方环保机构只有罚款权,其他如限期治理等处罚方式必须经当地政府批准,区域派出机构也没有直接处罚的权力。在这种体制下,地方环保机构的监管效率难以保证,环境执法事实上难以执行。

    其次,在立法环节,相关部门间缺乏协调和沟通,如“环境行政处罚”的规定在各种环境法律和法规中重叠交叉,甚至功能完全相同的行政处罚在各个环境法律法规中的表述也各异。如《行政处罚法》第8条规定的“责令停产停业”这一处罚种类在环境立法中的表述至少有以下几种:责令停止生产、使用;责令停业和关闭;责令停业、关闭;责令停业或者关闭;责令停业治理;责令停产等,其他环境行政处罚也多有类似现象。这主要是目前环境资源的立法基本上都由负责管理的部门起草法律、法规草案,然后再送立法机关,部门之间在立法程序中缺乏沟通和衔接。[5]

    第三,我国实行的是环保部门统一监督管理和其他部门分管相结合的管理体制,有权行使环境执法监督权的机构众多,但对如何统一监督管理和分管部门之间如何相互配合制约等问题缺乏明确、具体的规定,管理职能重叠交叉,执法主体林立、权责分散,部门协调难,执法成本高,效能低下。《环境保护法》第7条就列举有13个部门具有环境执法职责,由于缺乏统一的协调和监督,在执法过程中往往分头执法,各行其是。

    环境管理部门权限的分割也导致部门间利益冲突,信息分散,使环保部门的监管职能难以有效的发挥。地方政府在部门利益的协调中由于外部性的存在,也往往倾向于优先考虑经济利益而制约环保部门正常行使环境监管职能。

    二、美国水污染管理体制

    1.美国水污染管理体制的变革

    在1948年之前,美国除了对河流航道障碍进行管制外,水污染控制方面的职责基本上都在州和地方政府。1965年的《水质法案》规定由州政府制定境内的跨州河流的水质标准,制定适合标准的污染物最大排放量,分配到具体的排放者,并由州负责监督。但这项政策由于各州缺乏污染控制的积极性而没有发挥作用。[6]

    1972年以后,美国水污染控制政策的目标制定、执行和监督责任从州和地方转移到了联邦政府,形成一种“直线型”的模式,国家级的法律由联邦政府直接在各地实行。如果地方政府要参与,则需满足联邦政府的一系列要求。1972年的《清洁水法》规定实施国家污染物排放消除制度(NPDES),所有美国的排污单位必须遵守联邦法令,排污许可证制度的实施主要由联邦环保署(USEPA)负责。当州政府达到一定条件后,联邦环保署可以授权这些州来具体实施,但保留必要时收回州排污许可证管理权的权力,以使州有所顾忌而严格执行。许可证计划属于中央政府的专案,在中央政府法规下执行。如果出现违法现象,联邦执法机构就可以介入,联邦调查局越过州政府直接进行调查,由联邦政府法务部的检察官起诉,在联邦地区法庭审理,实际上是提高了管理的层次。美国环保署各地的10个分署负责监督所辖各州的环境保护工作,在设置上跨州而建,负责官员是由总署委派的环境保护专业人员,运行经费由联邦政府拨调,牢牢地把握住自己职责内的权限。加州的9个水质控制理事会也是跨加州58个县,依地表水流域而建,理事会成员的任命和批准不受管辖地区政府的左右,运行经费从联邦政府和州政府而来,对本地的水环境管理实务负责。这种直线型的管理模式便于监督,且较大程度上避免了地方政府的干扰,大大提高了监管和执法的力度,也降低了执法的成本。

    2.联邦环保署和州及地方环保署的职责划分

    联邦环保署是NPDES许可证制度的主要负责者,在授权州/区域/地方政府管理职权之前,联邦环保署直接负责许可证的审核和发放、批准或否决。负责相关法律规范的制定、人才的培训、信息和技术支持、监测和执法等工作;州政府只有获得联邦的授权才能执行排污许可证的具体管理工作。USEPA和州签署合作协议,由州政府执行前述管理行动。联邦EPA对州执行监督管理,对州进行管理、技术和法律方面的支持与培训(如NPDES许可设计课程、核心条款课程),监管联邦拨款的使用情况。联邦EPA仍保有在州管辖范围内对特定设施监督检查的权利,必要时由联邦强制执行,[7]确保州水质目标的实现。城市政府作为主要的守法者,主要职责是执行NPDES许可证制度的各项计划。

    3.联邦在城市污水处理厂的建设中发挥了较大的作用

    美国从1956年到1991年,联邦政府一直资助城镇废水处理设施的建设。1956年批准联邦负担城市污水处理经费的55%,1972年上升到75%。[8]统计资料表明,从1972年到2003年底,美国各级政府实际用于建造城镇污水处理厂的资金达到770亿美元。在联邦政府的财政资助之下,各地大力建造污水收集系统和城镇污水处理厂,普遍实现了城镇污水的二级处理,并接纳达到预处理要求的工业废水,为许多在技术上或经济上难以单独处理废水的工业单位解决废水排放问题,对控制水环境污染奠定了重要的基础。[9]废水处理等级和市政污水处理比例有了显著提高。1960年到1988年,污水得不到处理的住户人口比例从63%降到1%,污水至少经过二次处理的住户人口比例从4%上升为84%。[10]在管理体制上,城镇污水处理厂作为具有外部性特征的污染点源,直接由联邦EPA向管辖污水处理厂的城市政府发放排污许可证。州政府受联邦委托对污水处理厂的排污许可证进行管理,并受到联邦的监督。

    三、中国水污染管理体制改革建议

    1.依据外部性理论的水环境管理体制设计

    依据布雷顿(Breton)最优区域配置理论和资源贴现率方面的理论建立适合外部性内部化的环境管理的政府级别选择,建立“两级双层”的环境管理体制,各级环境管理机构分管不同环境外部性级别的环境问题(见下表)。

    表 1“两级双层”水污染管理体制设计

 


    在“两级双层”管理体制下,省环保厅在环保部的授权和监管下统管全省的水环境保护事务;现有的市(县)环保局是主要的守法者,主要履行政策的执行职能,并监管辖区内非重点污染源的达标排放情况。

    2.点源的排放管理以排污许可证制度为基础,建立分级管理体制

    借鉴发达国家和地区的相关经验,根据外部性和点源的分类和分级,建立点源排放许可证制度的分级分类的管理体制,将点源排放的管理责任上移。由环保部负责包括所有点源在内的排污许可证的发放和管理。一旦出现违证情况,环保部门可以依法对违证企业进行处罚,直至制止违法行为。对于被委托机构,可以根据委托合同进行相应的问责。缩短委托代理链条,降低政府机构之间的交易成本,提高许可证实施的效果和效率。

 



    环保部负责发放所有点源的排污许可证。考虑到环保部的直接执行能力,工商业大点源和市政源可通过委托代理合同委托省级环保部门发放“排污许可证”,排向天然水体的小点源和排向二级污水处理厂的点源,可委托市(县)环保部门发放“简易许可证”。环保部保留许可证最终管理权和监测核查的权利。环保部区域环保督查中心可以作为环保部主要的监督核查力量(见上图)。

    3.改革城市污水处理的管理体制,加强中央在城市污水处理厂建设上的作用

    依据外部性原理,借鉴发达国家成功经验,中央财政在污水处理厂建设方面应发挥引擎和杠杆的作用。收集生活污水的城市管网系统由于外部性较小,可以由地方政府主要负责配套建设。在资金投入方式上,中央财政可以直接投资、补贴,也可建立专项基金,作为吸引民间资金或外资的担保性基金。资金的投入比例不仅考虑设计规模,各地的人均收入高低也作为调整补贴比例的依据。专项资金可以流域为整体,选择投资建设污水处理厂的地点,以实现流域整体利益最大化。该专项资金既可以一定的比例直接投资污水处理厂建设,也可以为有实力的私人企业投资污水处理厂建设提供贷款或贷担保。总之,该项资金的目标是激励地方政府建设符合需求的污水处理厂并使之有效运转。

    参考文献

    [1]李胜,陈晓春.跨行政区流域水污染治理的政策博弈及启示[J].湖南大学学报(社会科学版), 2010,24(1):45-49.

    [2]易志斌.地方政府环境规制失灵的原因及解决途径[J].城市问题, 2010,(01):74-77.

    [3]金书秦.流域水污染防治政策设计:外部性理论创新和应用[M].北京:冶金工业出版社.2011(8):187.

    [4]宋国君,韩冬梅,王军霞.特别关注:完善基层环保监管的体制机制的思路[J].环境保护,2010(07):17-19.

    [5]刘武朝.环境行政处罚种类界定及其矫正[J].环境保护2005(10):42-45.

    [6]PORTNEY P R, STAVINS R N. Public Policies for Environmental Protection(Second Edition)[M]. Resources for the Future, Washington DC, 2000:169-214.

    [7]HUBERT H, Paddock L C. The Federal And State Roles In Environmental Enforcement: A Proposal For A More Effective And More Efficient Relationship[J]. Harvard Environmental Law Review,1990,14(7):7-44.

    [8]波特内【美】主编.李艳芳等(译).环境保护的公共政策[M].北京:三联书店.1993(12):107-159.

    [9]开根森.美国水环境治理法令的建立[J].科学对社会的影响, 2007增刊1: 5-21.

    [10]保罗·R.伯特尼【美】罗伯特·N.史蒂文斯【美】主编.穆贤清,方志伟(译).环境保护的公共政策[M].上海人民出版社.上海2006(3):249-287.

    (宋国君系中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长、教授、博士生导师;韩冬梅系河北大学经济学院讲师)

(责任编辑:年巍)

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