［基金项目］
国家软科学基金“系统性金融风险与国家金融安全预警机制研究”(2010GXS5B174)的阶段性研究成果
［作者简介］
董小君，女，安徽人，国家行政学院经济学教研部教授.
［摘要］
本文从资产质量、不良贷款拨备覆盖率、资本充足率、资本利润率和资产利润率5个核心指标对中国银行业风险进行综合评估，发现从微观审慎指标看，银行金融机构运行非常稳定，但这并不意味着银行系统不存在风险。可以说，中国银行风险被微观稳定运行所掩盖，潜在的宏观系统性风险巨大。从宏观审慎方面分析，未来5年中国银行业将面临两大系统性金融风险，即融资平台不良贷款和房地产不良贷款的风险。国际金融危机重大教训是,不能只关注单个金融机构或单个行业的风险防范,还必须从系统性角度防范金融风险,而宏观审慎政策正是防范系统性金融风险的良药。
［关键词］
系统性金融风险；微观审慎监管；宏观审慎监管
中国银行体系虽然在这场国际金融危机中经受住了考验，但并不意味着银行系统不存在风险。我们必须清醒的认识到，中国金融体系与美国金融体系最大的不同是银行为主导，国内90%以上的融资是通过银行体系来进行，银行体系的风险决定整个金融体系的风险。如何准确地把握和防范中国银行体系潜在的风险，是这次金融危机后人们关注的焦点和重点问题。
从微观审慎指标看，银行金融机构运行稳定
评估银行业风险可以从微观审慎层面和宏观审慎层面分析。微观审慎层面主要是从资产质量、不良贷款拨备覆盖率、资本充足率、资本利润率和资产利润率5个指标进行分析。
1.资产质量大幅度提高。不良贷款比率的国际通行警戒线为≤10%。近十年来，由于国家对银行不良资产剥离划转、经济高速增长、市场流动性充裕、国有企业财务实力大幅提升、国有银行风险管理加强等多种因素，银行业贷款质量不断改善，我国银行不良贷款余额和不良贷款比率总体处于“双降”之趋势。不良贷款余额由2003年的2.44万亿元，下降到2011年6月的0.43万亿元，不良贷款率由2003年的17.80%下降到2011年6月的1.01%。
银行金融机构抗风险能力不断增强。主要从两个核心指标看，一是不良贷款拨备覆盖率，这是衡量商业银行贷款损失准备金计提是否充足的一个重要指标。该项指标从宏观上反应银行贷款的风险程度及社会经济环境、诚信等方面的情况。依据《股份制商业银行风险评级体系(暂行)》，拨备覆盖率是实际计提贷款损失准备对应计提贷款损失准备的比率，该比率最佳状态为100%。拨备覆盖率是银行的重要指标，这个指标考察的是银行财务是否稳健，风险是否可控。从这个指标看，我国银行业风险抵补能力大幅提高，我国商业银行拨备覆盖率从2003年的28.16%提高到2011年6月末的248.9%。
二是资本充足率。资本充足率是保证银行等金融机构正常运营和发展所必需的资本比率。各国金融管理当局一般都有对商业银行资本充足率的管制，目的是监测银行抵御风险的能力。正常时期中国系统重要性银行和非系统重要性银行资本充足率将分别不得低于11.5%和10.5%，原则上应分别于2013年底和2016年底前资本达标。相对西方发达市场国家，中国银监会出台的资本充足率要求更高，而达标的时间表亦更紧。这体现了中国银行监管机构一直以来凸显的审慎监管风格。从这个指标看，我国银行金融机构抗风险能力不断增强。我国商业银行资本充足率，从2003年的2.98%提高到截止2011年6月的12.20%。311家银行2011年6月末核心资本充足率达到9.92%，全部达标。
2.盈利水平显著提高。这主要从两个核心指标看。一是资本利润率，是指企业净利润(即税后利润)与平均资本(即资本性投入及其资本溢价)的比率。用以反映银行金融机构运用资本获得收益的能力。资本收益率越高，说明银行经济效益越好。该比率应不低于20%。目前，我国金融机构这个指标达到理想状态。我国银行业金融机构资本利润率从2003年的3%提高到2011年6月末的22.60%；
二是资产利润率，是指反映银行资产盈利能力的指标。是指银行在一定时间内实现的利润与同期资产平均占用额的比率。该比率应≥1%。银行资产利润率这项指标能促进使银行全面改善经营管理，不断提高经济效益。我国银行业金融机构资产利润率从2003年的0.11%提高到2011年6月末的1.40%。
表1（略）
从微观审慎指标看，我国银行内部稳定程度非常高。
从宏观审慎角度看，银行系统面临两大系统性风险
既然从微观审慎指标看，我国银行内部稳定程度非常高，但从宏观审慎方面分析，未来5年中国银行业将面临外因引致型风险，这里的外因主要来自融资平台不良贷款上升和房地产不良贷款上升的两大系统性风险。
1.未来5年我国地方政府融资平台不良贷款将达4%-5%
当前我国地方政府和地方政府融资平台负债主要有三种渠道：一是由中央代为发行的地方政府债；二是地方政府融资平台发行城投债；三是银行贷款。央行报告披露的，截止2010年末政府融资平台贷款接近14.376万亿元，在人民币各项贷款中占比不超过30%。国家审计署公布的全国地方政府性债务审计结果显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.71万亿元，其中，银行贷款为8.46万亿元，占79.01%。根据银监会调查，目前地方融资平台贷款中有23%存在严重偿还风险。以央行认定的14万亿计算，有3.2万亿债务可能变成不良贷款。如果以审计署认定的10万亿计算，风险敞口也将达到2.3万亿以上。这都将远高于当年四大国有商业银行改制上市时剥离的1.4万亿呆坏账。
地方融资平台贷款主要涉及基础设施投资，建设周期平均为3-5年，未来资金压力将持续。一些地区在建项目过多、资本金严重不到位、地方财力又十分有限，部分项目可能因后续资金缺乏而形成“烂尾”。那么末来5年地方政府融资平台负债会有多少会变成不良贷款？假定6.11万亿元至7.99万亿元的新增平台贷款中有1/3最终将成为不良贷款。在基准情景下，最终的不良贷款额或将达到2万亿-3万亿元。这相当于银行贷款总额的4%-5%。
2.未来5年房地产贷款不良率将上升3%-5%
(1)房地产贷款的增速有所减慢，但贷款余额仍在上升
商业银行贷款一直以来都是我国房地产市场的主要资金来源之一。特别是在经历前几年房价的急剧上升和银行的“放贷狂潮”后，房地产贷款在商业银行资产的规模和占比都已十分惊人。1998年以来，我国房地产开发贷款在2003年、2006年、2009年出现三次大的增长，分别为41.3%、37.6%、48.5%。尤其是2009年达到最高峰。2010年由于宏观调控才降到23.6%。
表2（略）
纵向看，近年来，房地产贷款的增速有所减慢，但由于贷款余额仍在上升，因此房地产贷款占GDP比重和房地产贷款占人民币贷款比重都在不断上升。截至2011年8月31日，16家A股上市银行2011中期报告已经披露完毕，据和讯数据中心统计，16家银行房地产行业贷款共计2.89万亿元，其中四大行占比为67.74%，共计1.96万亿。
(2)银行难以承受房价下跌二至三成
对于银行业风险，监管层非常重视。银监会从2008年下半年就开始展开房贷压力测试。根据2010年银监会对房贷压力测试结果：在房价下降30%、利率上升108个基点的前提下，样本银行房地产不良贷款率将上升2.2个百分点，税前利润下降20%，46家农村商业银行不良率将上升3.5个百分点、贷款损失率增加30%。
表3 （略）
根据银监会对住房贷款的压力测试，房价下跌50%对国内商业银行影响也不会太大或国内商业银行在房价下跌50%的情况下可以承担其风险等。我们不能仅根据压力测试就对国内整个银行信贷根本就不存风险的判断。一是因为由于统计口径不同，部分商业性房地产贷款没有进入统计项下。如目前进入房地产信贷的，没有将住房抵押贷款及地方政府融资平台的土地抵押贷款统计在内。在住房抵押贷款方面，在2009年以来的银行信贷超高速的增长不仅表现为，2009年-2010年银行信贷分别增加9.6万亿元和7.5万亿元(此数据是1998年-2002年的6倍)，而且还表现为近两年居民贷款分别增加了2.46万亿元和2.90万亿元(此类数据分别是2008年4倍和5倍)。其中的不少贷款在很大程度上都与房地产信贷有关。地方政府融资平台贷款达到近11万亿元(也有估算为近15万亿元)。而这些贷款在很大程度上都与土地抵押有关。二是压力测试是建立在条件假设和静态数据的基础之上，主要依靠经验来测算损失率和违约率，缺乏更加可靠的动态量化手段。三是压力测试只考虑了房价和利率两个因素的极端变化，而其他影响房地产市场的因素，诸如物价、收入、就业等，并未纳入测算的范围。此外，一旦房地产市场出现震荡，还将对数十个上下游行业产生较大影响，这些领域的信贷资产的安全也必将受到威胁。
2011年9月18日东方资产管理公司发布《2011中国金融不良资产市场调查报告》，调查显示，当大中城市房价下跌20%至30%时，将首次超出银行的承受能力。假设房价下跌30%，房地产开发贷款违约率上升至3%；假设房价下跌50%，房地产开发贷款违约率上升至5%。《报告》称，若房价大幅下跌，其造成的银行利润损失将达2010年税后净利的13%至25%。
3.银行不良贷款率已超出最大容忍区间
今后五年银行不良贷款率应该在一个怎样的合理区间内波动？这些都是亟待解决的问题。
中国银行国际金融研究所对银行不良贷款率变化合理区间进行了深入分析，指出银行不良贷款“双降”是特定历史阶段的特殊现象。近十年来的不良贷款“双降”源于特定历史时期的高不良起点，各种综合趋好的因素作用形成的。当前，不良贷款率已降至正常经营下的低点，进一步下降空间不大。片面追求不良贷款率继续下降不符合银行和国家经济的发展。中国银行结合外因和内因模型测算结果确定了今后五年银行不良贷款率的合理区间，并与国际经验进行了比较分析。模型参数取值主要参考“十二五”规划，同时结合考虑了当前实际和历史经验。其结论是：结合外因和内因模型测算结果，在经济保持平稳较快发展(GDP增速7%)、流动性适度(M2增速16%)的情况下，今后五年的银行不良贷款率合理区间为1.61%-3.24%比较适当。这与经济平稳时期欧美银行1.54%-3.1%的不良贷款率波动区间大体相当中国银行，《关于银行不良贷款率变化合理区间的研究》，2011年4月。。
综合考虑平台贷款和房地产贷款，未来2-5年内中国银行业累积不良贷款占总贷款规模的比例，可能会达到7%～10%，远远超过1.61%-3.24%的可容忍区间。
加强宏观审慎监管是防范银行系统性风险的关键
国际金融危机重大教训之一是,不能只关注单个金融机构或单个行业的风险防范,还必须从系统性角度防范金融风险,而宏观审慎政策正是针对系统性风险的良药。宏观审慎管理(a system of prudent macro management)是与微观审慎监管相对应的一个概念，是对微观审慎监管的升华。微观审慎监管更关注个体金融机构的安全与稳定，宏观审慎管理则更关注整个金融系统的稳定，是一种自上而下的监管模式，是危机后的防范系统性金融风险的新的管理理念。2011年5月，中国银监会也在对外发布的《中国银行业实施新监管标准指导意见》中提出，将宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的监管改革思路。
现阶段，房地产风险和地方政府融资平台风险应是宏观审慎监管两大重点领域。
重点监管领域一：加强对房地产风险监控。
银行系统之所以与房地产成了捆在一起。原因有二：一是房地产行业融资渠道单一；二是资金监管缺乏手段，风险控制能力弱。对房地产风险监控应该从这两方面入手。
1.发展房地产投资信托基金，拓宽房地产融资渠道。目前，我国房地产企业融资在很大程度上仍依赖银行贷款，只有少数企业利用股票及债券等金融工具进行融资。这种融资方式不仅限制了房地产企业的融资规模并影响其资本结构的合理性，也给银行贷款业务带来较大风险。而房地产投资信托基金(REITs)作为房地产企业融资的一种创新工具，可以为房地产企业提供新的融资途径注：房地产投资信托基金(Real Estate Investment Trust,简称REITs)最早的定义为“有多个受托人作为管理者，并持有可转换的收益股份所组成的非公司组织”。从国际范围看，房地产投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。。房地产投资信托基金作为房地产企业一种创新的融资手段，首先产生于20世纪60年代的美国。21世纪以来，房地产投资信托基金在新加坡、香港、日本等国家和地区得到迅速发展。房地产投资信托投资基金已成为全球房地产金融的重要组成部分，并成为房地产融资领域的重要发展趋势。房地产投资信托基金的发展不仅有利于拓宽投资商的融资渠道，促进房地产企业规范操作，同时对优化房地产行业的内部结构也大有裨益。从宏观层面看，有利于完善我国房地产金融的架构。在成熟的房地产金融市场上，房地产融资不仅有债务和股权两种基本融资形式，还存在着发达的证券化二级市场。推出REITs，将大大地提高我国房地产金融的完备性。从微观层面看，对于房地产企业而言,与债务融资相比, REITs是以股权形式的投资,不会增加企业的债务负担。REITs可以建立起一种比较稳定的融资机制，为我国房地产开发企业提供可靠的资金循环保障。
2.建立房地产风险监控指标体系。在房地产风险监控上，三大指标体系必不可少：(1)建立商品房和经济房价格网上评估体系。为了让购房者准确了解所购房屋的真正价值，防止房价虚高情况，政府要及时公布供求信息、限制最高空置率。任何新开发楼盘和二手房在上市前，必须经过商品房和经济房价格网上系统评估房屋的“参考价值”，评估参数包括地理位置、配套设施、破损率等。此乃墨西哥经验。(2)建立“租售缺口比”监控指标。即用房产抵押贷款率与租金收益率之间来表示“租售缺口比”，该缺口越大，说明房地产泡沫的成份也就可能越大。此乃香港经验。(3)建立“房地产业抵押贷款集中度”监测指标。该指标过高则意味着银行资金过度向房地产集中，导致房地产泡沫的可能性也就比较大。
重点监管领域二：建立地方债务风险预警体系。
1.设计衡量地方债务负担能力的指标体系。为防止地方政府规避管制，西方国家利用量化指标和制度安排来控制债务风险。通过负债率、债务率、偿债率、债务依存度、资产负债率等指标综合测算地方政府的债务负担能力，进而确定适当的负债规模。根据美国全国州预算官员协会(NASBO)的统计，目前美国有37个州要求地方政府债务率控制在90%-120%之间，负债率控制在13%-16%之间，英国政府则致力于将地方负债率控制在4%以内。
表4（略）
2.建立地方债务风险预警体系。目前，从各国的实践看，在风险预警方面，美国俄亥俄州模式和哥伦比亚的“红绿灯”预警系统比较典型。美国俄亥俄州要求，州财政监控和应急机制要对全州债务规模予以监控，对赤字规模超过当期收入1/12的地区进行预警和技术援助，必要时在州层面成立“财务筹划和监督委员会”，协助地方政府进行债务重组、消除赤字并平衡预算。哥伦比亚红绿灯预警系统也值得借鉴。该预警系统将每个地方政府的债务与其偿付能力挂钩，规定两个限制指标：一是地方政府利息支出率，该指标代表地方政府的资金流动性。二是债务率，该指标用来评估中长期债务的可持续性。
3.建立偿债准备金制度。为缓解地方政府偿债压力，减少债券违约，有些国家还建立了偿债准备金制度。如美国规定，按债券还本付息总额的100%-120%，或按债券发行额的10%，建立偿债准备金；在印度，14个邦政府建立了统一的偿债基金，基金筹集方案根据中央政府和印度储备银行的计划制定。在我国，举借新债的单位要向财政部门提出申请，财政部门审核后报同级人民政府审定，债务数额较大的举债项目要报请同级人大及其常委会审议。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，各级政府要设立相应的偿债准备金。一是对财政直接负债，财政每年要有计划地从地方财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金；二是对其他负债，可以考虑在相关部门的专项支出中，按一定的标准落实好偿债准备金。
4建立金融机构破产清算制度。我国地方债务风险源于两种“不合格的”债务人与债权人坚固的“错配”：一是“不合格的”债务人——各级地方政府无破产清算之忧。现行制度下地方政府不存在破产倒 闭的法律基础。从这个意义上说，中国的各个地方政府无论如何都没有所谓的债务风险。这是因为，中国是一个政治上的单一制国家而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护，更来自上级政府的授权。无论是财政关系还是人事安排，在中国，某一个政府因债务过大而破产，并无法理基础。二是“不合格的”债权人——中国银行系统同样无破产清算之忧。中国的银行业通过剥离不良资产、引进多元投资者和股份化改制，消化了几万亿不良资产。这样的金融机构离真正的市场主体存在相当远的距离。两种“不合格的”债务人与债权人形成坚固的“错配”，支配了中国借贷资源的大部分份额。“用钱者对出钱者负责任”的机制才是真正的市场机制。要防范和化解金融风险，设置合理的金融机构市场退出机制，使陷入困境的金融机构有序退出金融市场，既是维护金融稳健运行，保障金融有序竞争的需要，也是提高金融市场资源配置效率，增强风险意识，维护市场纪律的需要。要明确金融机构不得再允许以公共信用补充资本金，凡是银行业重组改制后形成的任何不良资产，只能由自行消化。尤其是本次地方政府债务积累中，银行与地方政府及其融资平台的债权债务关系只能按有关法律处理。尽快建立存款保险制度，在为居民存款提供不同程度保险基础上，建立金融机构、包括国有银行机构退出机制，使破产清算真正构成金融机构的压力。
［参考文献］
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[3]中国社会科学院城市发展与环境研究所.《2011年房地产蓝皮书》，社会科学文献出版社, www.soufun.com,2011-05.
[4]梁维全/余建源.发展房地产投资信托基金拓宽房地产融资渠道[J].特区经济，2009，(4).
[5]李健飞.美国房地产信托基金研究及对我国的启示[J].国际金融研究.2005(1).
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（责任编辑：王雅洁）
