陈文辉：金融危机后中国保险业监管的再思考

    陈文辉

    金融危机后，我国保险业坚持转方式、调结构、促规范、防风险，保持了平稳的发展态势，功能作用不断发挥。但2011年以来，面临复杂的国内外经济社会形势，保险业在利率高企、资本市场大幅波动等因素以及行业粗放发展这一痼疾的共同影响下，出现了增速放缓、投资收益降低、偿付能力下滑等问题；同时，经历金融危机的洗礼，身处动荡的世界经济金融环境，各国金融监管者深刻反思危机带来的教训和启示，积极推动金融监管改革，健全国际监管标准和要求，提升风险管理水平，强化消费者权益保护。因此，积极应对内外部挑战，顺应国际保险监管的发展趋势，不断改进和完善我国保险监管，已成为进一步推动中国保险业科学发展的根本保证。

    一、保险监管应当以防范风险为核心

    保险业是管理风险的行业，保险机构在经营中承担、转移、分散了多种风险，其自身的风险管理就显得尤为重要；对于保险监管者来说，就是要始终抓住风险这一核心要素，构建监管体系，开展监管工作。近年来，保险业持续快速发展，保险公司经营管理日趋规范化、精细化，风险管理技术不断改进，对于风险的细分和管控也日趋科学和严密。然而，受世界经济复苏进程存在较多不稳定、不确定性因素的影响，我国经济发展正面临复杂的国内外形势，虽然保持了强劲的势头，但仍存在诸多矛盾和挑战；同时，保险业规模迅速扩大，社会影响显著提升，保障范围逐步拓展，与其他金融行业，以及国民经济中其他行业间的相互影响日益加深，行业发展中面临的不确定性有增无减；此外，经营粗放的痼疾仍在不少保险公司中存在，重规模、重费用，轻效益、轻风险管控的问题屡见不鲜。

    保险监管者应客观审慎辩证地看待发展形势，把困难估计得充分一些。一方面，随着风险管理工具的不断升级，现有风险将得到更好的控制；另一方面，行业风险也在发展变化，潜在的风险将逐渐暴露，新的风险将不断出现。面对瞬息万变的外部环境，保险监管者要准确把握并坚决守住风险底线，从风险识别、风险评估、风险控制、风险处置等方面，着力完善保险监管体系，使保险监管的每一个环节、每一项工作都能做到有的放矢。只有这样，才能真正抓住监管的“牛鼻子”，提高监管效率，使有限的监管资源发挥最大的效用。

    近年来，保险监管在风险防范上已取得了长足进展，颁布实施了《人身保险公司全面风险管理实施指引》等一系列制度，初步搭建了行业风险管理的框架。但从监管效果来看，目前的风险防范还不能充分适应行业发展的水平，总体仍显不足。当前，行业发展暂时出现了一些困难，这既是外部经济环境影响所致，也是行业长期粗放增长所致。因此，进一步加强风险防范，正是促进行业调整结构，转变发展方式，有效破解长期以来困扰行业发展所积累矛盾的重要手段。我们不能有丝毫的动摇和松懈，必须秉持审慎的监管态度，把风险管控作为铁律，严密防范行业存在的偿付能力风险、信用风险、资产风险等。具体来看，宏观审慎监管，防范系统性风险，就是要推动市场主体坚持正确的发展方向，坚持做好核心业务，避免盲目开展综合经营；微观审慎监管，保持保险机构的财务健康，核心是强化偿付能力监管。

    二、保险监管应以保护消费者权益为根本目标

    消费者的需求是保险业保持发展活力的源泉，失去了消费者信任，行业发展就会缺乏动力，陷入困局，甚至丧失生存的基础；而消费者受到专业知识水平、信息不对称等因素的限制，通常在与保险机构的往来中处于劣势。此次金融危机中，金融消费者的利益受到了严重损害；金融机构的声誉和信用备受质疑，发展也受到了影响。由此可见，保护消费者权益是确保行业持续科学发展的根本动力，是维护公平、公正市场秩序的重要保证，也是保险监管的根本目标。

    受金融危机影响，各国都加大了消费者保护力度，一些国家和地区纷纷调整监管架构，强化消费者保护机构的地位，甚至将其与审慎监管机构分设。比如，美国金融监管改革方案中新设消费者金融保护局，香港特区政府建议设立投资者教育局和金融纠纷调解中心。中国保监会也已于近期成立了保险消费者权益保护局，专司消费者保护。

    当前，保险业已站在新起点，进入新的发展阶段，保险监管更应加强消费者保护。虽然近年来保险监管工作取得了长足进步，但随着社会经济的快速发展，消费者的维权意识日益增强，表达诉求的方式更加多样和便捷，对保险监管工作的要求和期望不断提高，与之相比，我们仍存在较大差距，这就要求我们将消费者保护摆在一个更加突出的位置。维护消费者权益，是保险监管的出发点和落脚点，保险监管就是代表社会公众的利益介入保险市场，通过监管来调整和维护市场体系中各主体间的平衡关系。保险监管者要坚定地同广大人民群众站在一起，以维护消费者权益作为自己的基本职责，把监管权力的使用同消费者的诉求紧密联系在一起，把监管权威的树立同消费者的认可紧密联系在一起，把监管效果的评价同消费者的满意度紧密联系在一起。通过保险监管，使保险业的功能作用得到充分发挥，为社会经济提供广覆盖、低成本的保险保障，使保险业发展的成果真正惠及广大消费者。

    对于保险监管来说，做好消费者权益保护，首先要通过政策引导、监督处罚等手段，引导保险公司逐步树立消费者观念，使其切实重视消费者权益，认真对待消费者的诉求，承担消费者保护的职责。其次，要把消费者保护作为一项贯穿保险经营全过程的系统工程来对待：在产品上，要引导保险公司贴近市场，开发切实满足消费者真实需求的保险产品；在销售上，要着力打击各类销售误导；在服务上，要狠抓有关服务规范的落实，着力提升服务水平；在理赔上，要促使市场主体不断增强消费者意识，重点解决“门难进，脸难看”的问题。

    三、保险监管应坚持推动行业市场化发展的方向

    商业保险是市场经济的产物，是运用市场机制防范和化解风险的社会化安排。市场经济越发达，就越需要对社会经济活动中的各类风险进行管理，商业保险发展的空间也就越大。随着市场经济的发展，中产阶级大量涌现，居民财富不断积累，广大群众的财产和人身保险需求也日益增强。

    我国加入WTO后，保险业作为最先对外开放的金融行业，较早引入了海外的资金、技术和人才，经受了发达国家和地区保险经营理念的冲击和洗礼，在产品、渠道、管理等方面与欧美市场的差异日益缩小。经过近年来的持续快速发展，各主体的市场化经营理念日趋牢固，保险市场的竞争机制日益完善，整个行业的市场化程度相对较高。

    市场化是保险行业可持续发展的基础。所谓市场化，就是要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。通过公平有序的市场竞争，实现市场主体的优胜劣汰，使市场需求和资源真正向资本雄厚、管理高效、创新能力强、服务水平高的公司集中；通过公平有序的市场竞争，促使市场主体把精力集中在服务消费者、满足消费者需求上面，推动保险产品的不断创新，保险服务的持续提升；通过公平有序的市场竞争，可以持续改进消费者福利，使消费者真正享受广覆盖、低费用的保险保障，提高满意度，从而源源不断地产生保险需求，形成行业持续、健康、稳定、科学发展的强大推动力。

    保险监管要坚持行业市场化的发展方向，坚定不移地深化保险市场改革，坚持以完善市场运行机制、维护市场秩序作为监管思路，充分发挥市场机制的调节功能，更加注重创新监管方法，逐步放松市场管制，探索更多市场化的监管手段。

    总体来看，这些年的保险监管是富有成效的，现已初步形成了一整套为实践所证明的较为健全的监管体系。但在实际中，还存在重行政手段，轻市场机制的问题，抑制了市场活力，限制了保险公司的主动性，往往出现“一抓就死、一放就乱”的问题，最终的监管效果也常常差强人意，甚至出现市场主体、消费者都不满意的局面。行政指令有其统一高效的优点，但稍有不慎就可能违背市场机制，扭曲资源配置规律，降低市场运行效率；同时，对市场管制过多，也会限制保险公司的经营自主性，束缚其创造力，甚至形成“千人一面”的同质化问题。

    监管中存在的这些问题，既有其产生的历史背景，也与保险业的经营特点有关。化解矛盾的关键在于，保险监管要以市场机制为纽带，切实做到寓监管于服务。保险监管既不应居高临下、大包大揽，更不能事无巨细、有求必应。应充分尊重市场规律，主要通过市场机制引领企业科学发展，将工作重点放在当前社会经济环境中，市场机制无法充分发挥作用的领域。在决策中，应主要依靠和发挥市场机制的作用开展监管，通过全面了解社会经济环境，准确把握市场动态，密切关注市场主体的变化，通过政策引导和严格执法，调动市场主体自觉按照经济规律开展经营，形成公平公正的市场秩序。寓监管于服务，就是要充分尊重市场规律，增强市场主体的主动性，减少对行政机关的依赖，彻底摒弃“等、靠、要”的心态；减少行政指令性的监管方式，积极营造宽松灵活的政策环境，鼓励市场主体通过多种方式开展有序竞争。当前，随着社会主义市场经济的日趋完善，保险业市场体系的逐步健全，已经具备了市场机制运行的外部条件，保险监管也应逐渐转变传统的观念和手段。一方面，在监管中，要更多使用市场化的手段，维护市场秩序，鼓励市场竞争，充分发挥市场机制的调节功能；另一方面，对于适用于过去特定社会经济环境下的一些市场管制手段，应根据内外部环境的变化，逐步进行调整。

    同时，在监管中注重发挥市场机制的作用，有利于形成鼓励创新的市场氛围。特别是监管部门要保持宽容的心态，正确看待创新可能存在的风险，科学处置创新可能产生的问题。这也是孕育行业创新的温床，推动行业创新活动繁荣发展的基础。

    四、保险监管必须与本国实际相适应

    随着经济全球化进程的深入，我国社会经济的发展，国内外资本、技术的交流日益增进，国内保险市场主体的经营能力和风险管理水平不断提高，要求保险监管顺应趋势，不断改进和提升。我国正在积极推进会计准则等的国际趋同，对保险监管的国际化水平提出了更高要求。同时，金融危机引发了对现行金融监管体制的反思，强化国际监管协作已是大势所趋，特别是在保险监管领域，研究制定普遍认可的监管标准的呼声日益高涨，因此，加强保险监管国际交流，积极参与国际监管标准的制定，吸收先进的监管理念，不断改进和完善我国保险监管，使我们的监管方法和手段能够为其他国家和地区的监管者所接受和认可，已成为当务之急。保险监管要与时俱进，充分研究和吸收国际先进的监管经验，防止监管套利；同时也要避免因为监管技术的制约，加重保险业的经营成本，影响行业国际化发展。

    在推进保险监管接受国际标准的同时，更要注重我国实际，不能脱离社会经济发展的大环境，盲目引进国外经验。良好的保险监管体系是实施有效监管，切实防范各类风险的根本保证。保险监管必须适应中国保险业的实际情况，既要坚持与国际接轨的大方向，也要服务中国保险业科学发展的根本利益。首先，保险监管必须服务于保险业的发展实际，正如金融业的发展必须服务于实体经济，与其发展水平相适应一样。其次，保险监管不应一味追求所谓的技术“先进”，盲目“拔高”，而是要立足我国保险业发展的实际。“国际先进”、“世界领先”的监管未必适合我国国情；监管规定也要与行业发展正处于初级阶段的特征相符合，要与我国经济社会发展水平相适应；参与监管标准的国际协调时，应该坚持立足国情，而不是刻意追赶甚至超越国际标准。再次，保险监管要坚持成本效益原则。我们应对此加强研究，进行监管成本和收益的经济学分析，提高监管资源的使用效率，避免监管真空、重复监管、过度监管等问题。监管是有成本的，重复监管、过度监管有可能抑制行业的创新和发展。最后，监管规则应简单易行，便于问责。

    (作者系中国保监会副主席)

（责任编辑：李志强）