土地资源短缺是当前各地需要面对的一个棘手问题。国家土地督察机构调研显示，各地提出的土地需求目标大大超出全国用地控制总量。在这个背景下，如何在坚守18亿亩耕地“红线”的方针下破解土地短缺的瓶颈，成为一道困扰我国城市持续发展的难题。对此，建议从土地资源的地位、供地的功能、建设用地的配置方式和监管等角度进行一些探索。
确立土地是战略资源的观点
所谓战略资源，是指事关全局、具有高度重要性的资源。而土地、尤其是耕地正具有战略资源的特征。这主要体现在以下几个方面：
一是国家重要核心利益因素。孟子曰：“诸侯之宝三：土地、人民、政要。”这句话说的就是土地的重要性。最近我国发布的《中国的和平发展》白皮书明确界定了中国6项核心利益：国家主权、国家安全、领土完整、国家统一、中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定、经济社会可持续发展。这6项核心利益都与土地有着直接或间接的关系。
二是载体性因素。今天，无论人、物、国家、地区，其生存、作为、贫富、强弱等都与土地这一载体有关。
三是稀缺性、不可替代性和增值性因素。土地是不可再生资源。土地还具有不可替代性。今天，科学日趋发达，人类可以通过科学技术，创造和不断更新、替换生产资料或生活资料。但是，有一件东西不能创造、替代，这就是土地。这也决定了土地具有典型的增值性特点。房地产开发商大量囤地，屡禁不止，看中的就是土地的增值性。但是，土地的增值收益应由人类共同分享，而不能只为少数人占有，否则，就会影响社会的安定团结。
四是导向性因素。土地是生产要素，但不是一般要素，它可以以资产形式、资本形式、股权形式等参与企业和社会生产经营活动；土地是固定的，但其使用方向、使用主体等可以灵活多变。这些都赋予了土地在经济社会活动中的导向性功能。人们可以设计和调整土地管理制度、机制、利用方向、结构、利益分配格局等，以引导各类经济社会活动按照人们预期的目标发展，实现生态、经济、社会的协调可持续发展。
当前，导致土地短缺的重要原因之一，是没有确立土地是战略资源的观点，而仅视之为能带来巨大政治、经济、个人收益的特别商品。由此加剧了土地短缺。要破解土地短缺的瓶颈，首要的是确立土地是战略资源的观念。
形成供地的导向调控功能
长期以来，供地是我国经济社会建设的载体和保障，“按需保证供应”，是供地的基本功能。这在百废待兴、经济发展的初期，对于解放生产力、促进经济社会和城镇化高速发展，起到了基础和保障作用。但它在很大程度上是以牺牲大量土地资源、加剧土地资源短缺和生态经济失衡为代价的。因此，需要改变土地“按需保证供应”的功能，代之以导向调控功能。
所谓供地的导向调控功能，是指在经济建设中供地对用地需求具有促转型、调结构、集约用地的功能。为确保供地功能由纯粹的“按需保证供应”转变为导向调控方向，应坚持以下几个原则：从严从紧控制原则；选择性、方向性原则，供地应立足于促进经济发展方式转变，向高新产业、民生项目倾斜；约束性原则。应当充分认识供地导向调控功能的重要性、价值性，尽快将其功能从供地被动性的保障功能转变为主动性的导向调节功能，以供地为重要宏观调控手段，并整合行政、经济、法律手段，努力实现节约集约用地，促进经济发展方式转变、产业结构调整。
盘活存量配置城市发展建设用地
改革开放以来，我国城镇化进程加快，用地需求主要是依赖增量，即征地配置方式来解决。土地日趋短缺的国情，决定了必须改变建设用地方式，由增量为主转变为以盘活存量为主。具体的对策有：
第一，通过改革出让方式，按照市场原则，创新出让方式、运作机制，以利于掌握调控主动权。
第二，通过深化土地使用制度改革，尽快改变土地双轨制并存状况，全面实行国有土地“有偿、有限期、流通”制度，杜绝或减少土地资源无端浪费，促进土地高效、合理、集约利用。
第三，实行建设用地城乡统筹，构建城乡统一的建设用地市场，推动农村集体建设用地流转，拓展建设空间。目前，全国约有1700万公顷的农村集体建设用地，如果从中拿出1/3进入城乡统一的建设用地市场流转，不但农村地区可以增加一笔巨大的收益，而且有利于缓解城镇建设用地的短缺。
第四，加大闲置地的处置力度，严肃查处开发商囤地等违规行为，以增加存量土地利用。
第五，建立科学的指标评价体系，促进土地高效、合理、集约利用。其中，特别要注重地均产出率、增加值率和劳动生产率这三项指标。
关键是强化监管
总的说来，目前我国的土地管理工作是好的，但也存在一些问题，例如，违法用地现象依然严峻、土地资源短缺和土地闲置浪费并存等。此类的问题大多与监管缺失有关，譬如，现有法规不完善、存在缺陷；一些地方政府缺乏严肃执法的积极性、责任心，依赖“土地财政”等。改变上述情况，有以下三点建议：
首先，要强化对权力的约?，规范地方政府行为。要摆脱“GDP至上”和依赖“土地财政”的倾向，加大对地方政府考核机制的改革力度，加强对地方政府的问责制。
第二，要完善法律法规，严密法规体系，强化执法程序，要解决法律配套问题，堵塞法规漏洞。
第三，要严肃查处监管不作为，严肃查处权钱交易问题，严惩贪腐行为。同时，切实保护举报者权益，充分发挥媒体的监督作用等。
(作者系上海市经济管理干部学院教授)
（责任编辑：王雅洁）
