水能资源应有偿使用

2009年04月08日 07:22 来源：光明日报劳承玉　张序

    目前，我国西部大江大河水能资源开发权的取得是无偿的，使用价格也十分低廉，造成国家作为水能资源所有者的资产收益旁落，财政收入流失到少数垄断企业手中——

    国务院总理温家宝在今年的政府工作报告中强调：“推进资源性产品价格改革，继续深化电价改革。”国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝日前也表示，水电定价机制需进行改革，建议与火电实现“同网同价”。水电价格上涨后的收益，应投入到电站所在地区的经济发展和对移民的经济补偿中去，建立国家、地方、开发企业和移民共同受益的长效机制。

    透过上述观点，我们可以一窥中国水电价格改革政策的基本路径，这对正处于大规模水电开发建设的西部地区理顺价格机制，探索建立水能资源有偿使用制度，缓解因水电开发引发的社会矛盾和生态压力，创造了最好的政策探索和试点时机。

    低廉的价格掩盖了高昂的代价

    我国现行水电价格的决定依据是单位电能的平均生产成本（主要是历史投资额），而没有包括资源的稀缺成本、环境损害成本和社会成本。西部大江大河水电资源开发权的取得目前完全是无偿的，水能资源的使用价格即水资源费也十分低廉，致使我国的水电价格长期偏低。如三峡水电的上网电价为0.25元／千瓦时，水电资源大省四川目前的标杆上网电价是0.288元／千瓦时（含税价），除税后仅为0.246元／千瓦时。而全国火电的上网电价普遍在0.4—0.5元／千瓦时之间，火电价平均高出水电40％。低廉的水电价格掩盖了高昂的水电开发移民代价和环境代价，根本无法反映水电开发的真实成本。而企业要盈利，只能以牺牲西部电力资源输出地的现实利益（如移民利益）和长远利益（环境生态）为代价。

    水电开发涉及发电企业、中央政府、地方政府、移民等多方的利益冲突与博弈，西部许多特大型水电工程还涉及到跨省（区）、跨市（州）、跨县政府的财政税收利益、农村集体土地使用利益、环境保护利益，以及企业股东利益、移民的不动产利益等多方面复杂的利益平衡。水电收益获取与损失补偿利益平衡的实现，需要中央政府、地方政府、水电开发企业、电网公司等方面的协力共济，更需要通过资源有偿使用的制度构建来完善。

    水电站建设造成的河谷区耕地淹没损失、移民非自愿搬迁、河流生态环境和生物多样性的损害等问题，构成了水电开发的负外部性，这些外部成本仅靠水电企业在现在政策下有限的资金补偿是远远不够的，只有通过建立健全水能资源有偿使用制度，使水电的社会成本一定程度上转化为企业的内部成本，增加水能资源使用权转让的透明度，才能更好解决水电开发过程中的移民问题和生态环境问题，形成可持续发展的水电开发机制。

    水能电源点具有不可再生性

    水电是开发水能资源产生的资源性产品。虽然水资源在大的时空范围内属于可再生资源，但水能开发的排他性、水电坝址的稀缺性、垄断性，决定了水能电源点的不可再生性。并且，水能资源与矿产资源一样都属于国家所有，作为重要的经济资源，无论是按照马克思主义地租理论，还是西方经济学的要素报酬论，水能资源的产权所有者都应具有收益权，也就是享有资源租金即权利金。同地租一样，水能资源的优劣将产生级差收益，表现为不同水能资源点的权利金差异。因此，水能资源开发管理完全适用于自然资源的权利金制度，可以借鉴矿产资源有偿使用制度来建立水能资源有偿使用制度。

    我国矿产资源有偿使用制度体系由资源税、资源补偿费、资源使用费（包括探矿权使用费、采矿权使用费）、资源价款（探矿权价款、采矿权价款）四个相互关联的制度因子所构成，涵盖了自然资源开发权的取得、占有、使用、转让各个环节，具有税费并存的特点。

    比较而言，目前我国西部大江大河水能资源开发权的取得则完全是无偿的，水能资源使用价格（水资源费）也十分低廉，如水能资源技术可开发量居全国第一的四川省为每千瓦时0.0025—0.005元，“大中型水库库区建设基金”按每千瓦时0.008元征收，两项合计大致占水电上网电价的3.6％，其费率标准与税费兼收的矿产资源有偿使用规定相差很大，造成国家作为水能资源所有者的资产收益旁落，使原本可用于社会公共服务的财政收入流失到少数垄断企业，本该属于全体公民的资源变成了企业的不合理财源。

    构建西部水能资源有偿使用制度

    事实上，早在上世纪90年代，东部地区小水电资源丰富的浙江省就开始了水能资源有偿使用制度的探索，并将民间资本引入水电资源开发领域，对水资源产权制度进行了大胆改革。浙江从2002年率先推行水能资源开发权有偿出让制度，开创了我国水能资源市场化配置的先例。截止到2005年底，该省以有偿出让方式取得开发权的水电站资源点达到140余处。目前，全国已有四川、贵州、湖南、江西、重庆等省（市）及一些县市州出台了类似的水电资源使用开发权有偿出让办法。

    但从总体来看，这些政策的实施对象仅限于地方政府有开发审核权限的小型电源点，难以制约归属于流域管理权的大江大河干流水电开发。此外，水能资源开发转让基础价格的设计因素也显得过于单一，实践中存在较大的人为干扰因素和随意性。

    参照矿产资源有偿使用制度，结合水能资源的特点，我们认为，西部水能资源有偿使用制度的构建应体现以下三方面的财税制度安排：

    首先，全面征收水能资源价款。它是水能资源开发的一次性权利金，是国家作为水能资源所有者出让开发权的费用，其基础价格的评估应作为政策操作的研究重点。在其评估模型构建中，至少应包括两组基本参数：其一是能反映水能电源点级差效能的综合指标，其二是能反映水能电源点作为稀缺性资源的综合指标。

    鉴于西部大江大河干流水电开发权已基本分割完毕的现状，建议参照国有煤炭企业补缴矿业权价款的规定，要求已无偿获得水电开发权的企业补缴水能资源价款，其价款收入按分成规定，将大头留给地方政府，使地方政府通过电源点开发权的转让获得收益，以更好解决水电开发过程中的移民安置和生态环境保护问题。

    其次，强化水资源费的征收管理。严格执行财政部、国家发展改革委、水利部制订的《水资源费征收使用管理办法》，按发电量对水电企业征收水资源费，并将其全额纳入财政预算管理，由财政部门按照批准的部门预算统筹安排，专项用于水资源的节约、保护和管理，以及水资源的合理开发。同时，明确中央、省（自治区、直辖市）及以下各级政府之间的水资源费分配比例，合理界定各级地方政府在水能资源开发中的事权和财权。

    第三，设立“水能资源税”，作为级差水能资源租金。根据资源的优劣对水电站的超额利润进行调节，按级差收益征税，即对水电站收益超过一定水平所获得的超额利润征收水能资源税。水能资源税应实行分级超额累进税率计征，也就是按发电销售收入的一定比例“从价征收”，并作为地方税纳入地方财政收入，以体现地方政府对水资源管理的行政权益。

    （作者单位：四川省社会科学院本文为国家社会科学基金项目研究成果）

（责任编辑：刘江）