国家社科基金项目“社会建设进程中政府培育志愿者可持续发展研究”（11BGL104）；江苏省应用研究课题“构建江苏志愿者组织常态化发展体系研究”（11SC—077）
［作者简介］
张勤，南京工业大学公共治理与非政府组织研究所所长，法政学院教授委员会副主任，公共政策咨询服务中心主任，教授，南京大学政府管理学院博士；武志芳，女，南京工业大学档案馆.
张勤，武志芳
（南京工业大学，江苏南京211816）
［摘要］
促进志愿服务全民化、社会化、规范化，推动志愿服务事业健康有序发展，是我国社会建设的重要内容。但我国志愿服务事业还处于刚刚起步阶段，发展中仍面临着诸多问题与困境，严重影响和制约了志愿服务事业持续发展。着力扶持和发展志愿服务组织，让更多的社会公众参与到志愿服务队伍中来并享受志愿服务，这是志愿服务事业发展的方向与追逐重要目标。
［关键词］
志愿者；志愿服务；现状与问题
［中图分类号］D638［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0052-05
党的十七大报告明确提出“加强社会建设”和“完善社会志愿服务体系”的号召，为志愿服务事业的发展提供了难得机遇和广阔空间。我国的志愿服务事业经过20多年的发展，已成为构建和谐社会的重要力量。20多年来的探索和实践表明，志愿服务事业秉承奉献、友爱、互助、进步的宗旨和理念，在社会建设中具有独特的扶助功能、疏导功能、教化功能和凝聚功能，是公民参与社会管理，服务社会建设，促进社会和谐的重要方式，也是落实科学发展观，加快推进以改善民生为重点的社会建设的基本途径。
一、志愿者组织的兴起与社会价值
志愿者组织(Voluntary Organization)作为非政府非营利组织的重要组成部分发挥着其特有的社会功能和效用。对于志愿者概念的理解，学界有不同的解释，但关于志愿者内涵的理解基本是一致的，即自愿参加，不图回报。志愿者是一群自愿贡献个人的时间和精力，在不计物质报酬的前提下为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的人员。他们的存在，为促进社会和谐与进步，弘扬人类真善美发挥了积极的作用。
20世纪70年代以来，世界许多国家政府面临着传统公共行政模式失灵的压力与挑战，从而掀起了一场以“多元中心”治理模式变革为主要特征的行政改革浪潮。尤其是哈贝马斯将“公共领域”的概念引入公民社会的研究中，将公民社会概念从最初形成的“国家—公民社会”的两分法，转变为“公民社会—经济—国家”的三分法，即公民社会指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域以及与之相关的价值或原则。志愿组织以其特有的凝聚力、号召力和组织力所主导的各类公益社会活动，传递爱心，传播文明。
1970年经联合国大会通过正式决议，组建“联合国志愿人员（UNV）”（组织）。联合国志愿人员组织是联合国系统内一个独特的机构，负责管理与国际志愿者事业相关的各类事物，它的宗旨是动员具有献身精神并有一技之长的志愿人员，向发展中国家提供积极有效的援助，努力促进国家经济与社会进步以支持全球人类的可持续发展。
中国志愿服务活动可以追溯到改革开放以前，从20世纪60年代中期开始，出于社会主义国家对于世界上其他第三世界国家的国际主义义务，中国曾经对亚洲、非洲的许多发展中国家进行大量的国际援助、内容包括军事、经济等。伴随着这些援助活动，中国政府曾经派遣了大量的志愿人员到国外参与相应的项目。90年代开始，有关志愿者研究开始进入了人们视野，各地政府和各领域学者开始把志愿者工作纳入到学术研究的范畴，并对志愿服务活动的发展提出了相应的一些政策建议和意见。1993年12月19日2万余名铁路青年率先打起了“青年志愿者”的旗帜，在京广铁路沿线开展为旅客送温暖志愿服务。中国青年志愿者行动自此全面开展。
之后，另一支志愿者队伍在共青团系统中形成，并产生了他们的全国性志愿者组织。1994年12月5日，由共青团中央等单位发起的中国青年志愿者协会在北京成立。中国志愿者也从此在全国各地展开了活动，全国各省级协会随后逐步建立，构建起组织管理网络。目前，在中国最为活跃、规模最大、影响最大的是这两支志愿者队伍，他们都有自己的组织体系，都与一定的政府组织联系在一起。[1]1995年，社区青年志愿者服务站创建工作开始试点。目前，全国已建成多种模式的服务站24000多个。
中国志愿者组织在伴随改革开放的历史进程中产生和发展起来，在全球化的大背景下随着社会的转型迅速成长，它的成长一方面根植于中华民族传统的亲善互助文化，另一方面，在改革开放的背景下来自于中西文化思潮的碰撞及借鉴国际志愿者组织与志愿服务的现代理念与服务方式，体现了中国社会多方面多层次的文化转型和思想嬗变。
二、我国志愿组织发展中的制约问题
（一）相关法制不够规范，志愿者责任与激励难以保障
虽然经过不懈努力，我国志愿服务在立法等方面取得了一定成效，出台了一系列相关的法律制度，但在发展理念、活动规模、社会影响、法制建设等方面与西方发达国家成熟的志愿服务之间还存在比较大的差距，对此，如不尽快引起重视并及时解决，将会制约这项崇高事业的可持续发展。
目前，我国对于志愿者缺少全国性的立法，出台的相关条例在志愿服务行为主体方面的规定都各不相同，在现有的立法中，大多是一些地方性立法，比较原则，缺乏操作。
由于我国缺少全国统一的志愿服务立法，地方立法在法律关系、权利义务、责任承担等问题没有形成统一完善的制度，从而导致志愿活动具有很大的盲目性、随意性和无序性。首先，法律法规的缺失与不完善，导致相关主体的法律地位不明确，权利义务关系模糊，由于经济、社会环境及立法技术等诸多原因，不同地区对志愿服务立法的覆盖面有所不同，因此，立法存在着调整范围、具体实施内容等方面的差异巨大，导致跨区域、跨省份进行的志愿服务活动会难免遭遇各地立法上的冲突和适用上的困境，使得纠纷趋于复杂化。其次，各地分散立法，相关法律规范与行为守则不明确，这样的地方分散立法造成了立法资源上的浪费。造成了各地方性法规各自为政的现象发生，造成一定程度的混乱状况。因此，建立稳定统一的法律制度是促进和规范志愿服务活动健康发展，保障志愿服务的主体责任与合法权益实现，充分发挥和实现志愿服务功能和使命，使志愿服务工作得以稳定持续发展亟待解决的现实问题。
（二）志愿者管理机制不完善，难以可持续发展
受传统计划管理体制影响，我国志愿组织带有浓厚的行政化色彩。志愿服务事业本身是一项社会事业，必须强调社会化参与、社会化组织、社会化服务、社会化运作和市场力量的参与，独立性和自治性是自愿者得基本特征之一，也是志愿组织开展志愿服务活动，推动志愿服务事业发展的必备能力。这种政府主导和行政推动的方式虽然有利于大型赛事中组织力量启动志愿服务，推动社会公益事业，但政府主导志愿活动容易受官僚体制和行政权力的影响和制约，组织制度上会明显带有行政色彩，其组织机构设置往往与政府部门同构，志愿服务的组织化和社会化水平较低，自主空间不足，致使部分志愿者无法体会到组织对其工作的认同，荣誉感和自豪感得不到满足，也就无法保证工作热情度和积极性。同时，对志愿者组织双重管理体制加以严格控制和约束，缺乏对志愿者组织的物质支持和政策鼓励，容易使人产生被动心理，影响志愿者的服务热情和积极性，导致志愿者流失。
（三）社会参与面不广，信任度不高
从制度经济学的角度来看，信任是交易双方经过正式制度或非正式制度的约束而达成的一种状态，信任一般反应了行为的可预见性，它能够降低交易费用，为合作双方的实现创造条件。而目前社会对于志愿组织来说，还存在着一定的信任紧张问题。据一项针对青年志愿者的调查“对当前志愿服务的社会支持环境存在的主要问题”的回答发现，有57.2%的志愿者认为社会各界支持不足，42.1%的人认为群众对志愿者缺乏认识，33.4%的人认为政府重视不够。据卢湾区一项针对青年志愿者的调查发现，52.0%的人只有在单位组织时才参加志愿活动，18.2%的人只有在特殊时间或节日参加，11.3%的人一年只参加一次志愿活动；9.4%的人每月或二月参加一次，6.7%的一周或二周一次。分析显示，志愿者们认为时间安排（占79%）、兴趣（占54.4%）和志愿信息获得（占41.9%）是影响他们参与志愿服务最主要的三个因素。[2]由于社会公众对志愿服务事业的缺乏足够的认识，对志愿服务事业关注度不高，缺乏对志愿组织事业长期发展的支持，志愿者的地位、志愿服务组织的运转及其资金来源，都没有完全得到社会的认可和有效的保障。从而使得志愿者较多地考虑短期的服务效果，而不愿考虑长期的服务战略，导致社会各界认为志愿组织是形式主义，缺乏实效的印象，志愿者活动“运动化”、“形式化”、“阶段化”。
（四）志愿者流动过快，人才队伍缺乏稳定性
近年来，中国志愿者数量虽然以较快的速度递增，但与发达国家的志愿组织相比仍有较大的差距，志愿服务的参与人数与人口规模比较，所占比例还比较小，发达国家志愿者占国民比例一般为30%左右，有的高达60%。以色列全部人口中的20%经常参加志愿活动，平均每个月服务16个小时；香港参加志愿活动的公民占总人口的20%，大约在120万人左右。[3]目前，我国志愿者主要以青年学生为主，主要体现在有团组织的参与多，单位自发参与的少；临时参与活动的多，固定、注册的志愿者不多。一项抽样调查发现，参加大型志愿活动年龄在21-25岁之间的达到63%，65%的志愿者是学生，明显的特征是志愿者来源过于单一，主要以学生和离退休人员为主，专职志愿者相对较少，高收入群体参与志愿组织的比例也非常小，从一定程度上导致了志愿者的职业精神缺乏和专业能力的不足，志愿者骨干新陈代谢过快，人才结构不合理，专业人才匮乏，许多队伍中的骨干和专业人才随着人员变化而中断，特别是一些关爱孤寡老人和特殊儿童之类的助老扶残项目，活动的开展尚未做到经常化、制度化，对志愿者的约束力和吸引力还不够。
（五）志愿者服务的高效化与专业化水平缺失
提高志愿服务质量，要注重组织和建设专业化志愿服务队伍，才能提高志愿服务社会的能力。尤其是在应急志愿服务中更要注重遵循专业高效的原则。因为，在处置应急事件时，国家利益、公共利益与人民群众生命财产安全危在旦夕，时间就是生命，在这种境况下，只有专业、高效地面对突发事件和应急志愿服务，才能尽量减少突发事件带来上的灾难与损失。志愿服务的专业化缺失在2008年的“5.12”地震的抗震救灾过程中暴露得比较突出的一个问题，也受到社会各界的广泛关注。在汶川地震发生后，各地志愿者对于抢险救灾迸发出极大的热情，纷纷从各地赶往灾区的志愿者达到100多万人，其中有很多是徒手进入灾区参加救援工作的志愿者，而这些志愿者去从事应急志愿者服务的唯一力量就是一腔热情。对此类现象有人比喻为，参加应急志愿服务工作的“普工”太多，而“技工”太少。那些普工尽管精神令人感动，但由于不具备相应的专业救助能力，在面对灾难及救援他们能够提供的援助有限，同时还有一些赶往灾区的志愿者因缺乏灾害应对与救援的专业知识，自身的生存也成了问题，因此，一些专业的志愿者服务队，如法律、医疗卫生、抗震救灾、消防、防艾滋等专业性较强志愿服务队已成为开展志愿服务必备的专业要求，以专业技术人员为主建立专业志愿者服务队，提高志愿服务的针对性和有效性是志愿服务的当务之急。
三、我国志愿者组织发展的路径展望
随着社会需求的多元化与全民参与志愿服务趋势的发展，志愿服务已成为推社会发展与走向公民社会时代治理模式的现实助推器。志愿者组织是公民社会的行为主体,志愿服务是公民参与社会管理，服务社会建设，推动社会公益性事业发展和构建和谐社会的重要方式,是公民社会赖以存在的基础。让志愿服务回归常态，让更多的社会公众参与到志愿服务队伍中来并享受志愿服务，这是志愿服务事业发展的方向与追逐重要目标。
(一)提升志愿理念，营造志愿者精神
美国学者迈克尔·沃尔泽提出，对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。同时，这种积极参与还体现为一种公益精神，即“牺牲一切纯粹的个人和私人目的持续地认同和追求共同的善”。[4]志愿精神是构建公民社会非常重要的内容，对公民社会的形成以及公民意识养成将起到巨大的推动作用。志愿者不仅仅是一种身份标签，更是植根于心灵深处的一种生活方式、价值观念和信仰力量。因此，以奉献、友爱、互助、进步为核心的志愿服务理念是志愿服务事业常态化发展的不懈动力。
在西方发达国家，志愿服务的意识已为大多数公民所接受，参加志愿服务活动已成为广大公民的自觉行动。我国虽然许多大学生有参加志愿者服务的意向，但实际参加到志愿服务活动中去的人数仍然很有限。据一项调查，目前我国各类志愿者人数仅占总人口的5%，这与发达国家的40-60%相比较，比例相差十分悬殊。因此，引导和培养公民志愿服务的理念与志愿服务精神任务十分紧迫。目前要注重对青少年志愿服务精神的培育，利用课堂、媒体、社会实践等各个环节加强培养“我为人人，人人为我”、“服务他人、保护环境”等志愿精神，鼓励青少年参与志愿服务，引导他们在服务他人、贡献社会中获得人生快乐、感悟人生真谛、提升志愿服务理念与精神境界。江苏近年来实施了一批社会志愿优质服务品牌，如，“西部计划”、“苏北计划”、“江苏省青年志愿者海外服务计划”等一大批志愿服务品牌，常州的“阳光新港”、苏州的“网上家长学校”、南京的“诚爱基地”等6项关爱未成年人志愿服务工作获得中央文明办组织奖。通过广泛组织宣传志愿服务的成效，使公众对志愿服务精神有了正确的理解，对志愿服务的价值产生广泛的认同，营造出志愿服务庞大感应气势，从而激发公众共同参与志愿服务的热情，使志愿服务事业真正成为全民的共同事业。
（二）党政统筹支持，提供体制保障
中国志愿服务的发展进程与西方有着不同的历史背景，因而有其不同的特点。就是党和政府在推动这一事业进程中发挥着核心保障作用。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，更有待于党和政府的积极支持，要从宏观、法制、环境、政策、导向等不同层面，加大对志愿组织的支持和保障，创造更有利的条件，让社会更多地了解志愿组织，参与到志愿组织中来，让志愿者精神在社会管理创新进程中发挥更独特个显著的作用。党政统筹支持不同于传统的党政领导、包办代替，而是统筹社会资源，负责社会管理与社会服务的政策引导、法律监管。
（三）加强志愿组织建设，提升服务能力与社会影响力
我国目前志愿服务组织主要有三种类型。一是中国青年志愿者组织，它是团中央下属的中国青年志愿者协会的从属组织，最主要是配合团中央和各级地方团组织开展活动，它与国家机关及企事业单位的志愿者组织，如工会志愿者组织、环保志愿者组织等事相互交叉或融合的；二是中国社区志愿者组织，社区志愿者队伍是创建和谐社区的主力军，也是社区居民相互了解和交流的纽带。包括老年协会、环保志愿队、社区治安巡逻队、社区党员志愿者队、义务服务队、义务调查（统计）队等。是由民政部门主管，通过政策和经济上的扶持，促进社区志愿者组织的整合、组建、培育和运作。三是民间自发成立的，以推动社会公益事业为宗旨而提供无偿服务的民间志愿服务组织，此类志愿组织是目前亟待推进和建设的重点类型，也是地位显得更尴尬的群体。根据《社团登记管理条例》的相关规定，在民政部门登记注册成为法人社团组织必须有一个业务主管部门，否则不予注册。但现实中，这种民间的志愿者组织广泛的发挥着积极作用，严格的限制及登记制度让众多的草根志愿组织的生存和发展困难重重，亟待通过立法来规范各类志愿服务组织的合法性。从总体上来看，我国的志愿服务组织普遍存在着组织目标不明确，职责权限不清晰，服务行为不规范，管理能力不强，行政化色彩浓厚，管理效率不高等问题，严重影响和制约了志愿服务工作的展开和有效运作。[5]因此，笔者以为：一要加强志愿服务组织建设，促进志愿组织与政府、企业、社会之间的联系，有效整合社会资源；二要整合组织内部治理结构，实施绩效评估考核，优化组织功能提升服务水平；三要不断完善组织人力资源管理制度，保障志愿者组织的稳定性与可持续性；四要健全志愿者组织财务管理制度，提高志愿组织的社会公信力。
（四）加快志愿服务立法，推动志愿服务规范化
加快推进和完善志愿服务法规建设，提高志愿服务的质量和水平，探索建立志愿服务的长效机制，是目前完善志愿服务体系最紧迫的一项任务。通过立法推进和法律保障志愿服务事业的健康持续发展已成为一种世界潮流。许多国家对志愿服务制定相关法律法规，形成制度，是具有普遍性的意义。已有数十个国家先后为志愿者服务专门立法，如美国于1966年，肯尼迪签署《志愿服务美国法》，号召有奉献精神和技能的美国公民志愿服务国家。加拿大的《志愿工作法》，德国的《奖励志愿社会年法》，西班牙的《志愿服务法》，澳大利亚的《志愿服务原则》，日本的《特定非营利活动促进法》等等。在国内，先后有北京、上海、广东、江苏、黑龙江、河南、福建、宁波等一些省市也相继制定了一些地方性法规，但随着社会经济的发展，参与志愿服务活动的人数越来越多，专业化程度越来越高，涉及的资金越来越大，志愿服务越来越朝着社团化方向发展，这对我国志愿服务立法发展可谓是个极好的契机，在全国范围内对志愿服务进行立法的时机已经成熟。因此，健全志愿组织工作机制和法制环境，是弘扬志愿精神、推动志愿服务活动开展的重要举措，是向公民社会、法治社会迈进的重要举措，是将志愿服务工作纳入法制化、规范化体系化和常态化发展的重要标志。
（五）广泛推行志愿者注册制度，增强注册的便利性和针对性
探索QQ群、网络论坛等网络吸引青年的新途径。加强各级志愿服务组织的网络阵地建设，开展“中国志愿者网络信息管理系统”试点和推广工作，同时大力推进共青团青年志愿者工作的信息化。使各地覆盖全社会的志愿服务组织确实成立起来，工作起来，把广大注册志愿者招募进来。如南京市在青奥会前建立志愿者信息库源，有利于志愿者资源效用的最大化。南京2014年青奥会志愿者数量庞大，涉及的工作岗位多，为了便于组织与管理，通过建立青奥会志愿者档案信息库，利用网络信息系统，通过中心保持并加强与志愿者的联系，激发并保持志愿者的热情和工作积极性，确保青奥会志愿者的数量规模与质量要求，尽可能将志愿者流失降到最低。因此，着力扶持和发展民间志愿者组织,以民间志愿者组织为主体来发展志愿服务事业,促进我国志愿服务的规模化发展与可持续发展。加强志愿者协同体制建立，建立健全网格化的志愿者组织。促进共青团基层组织建设和基层工作。积极探索“基层团组织+辖区志愿者组织”、“团组织+社区志愿组织”的覆盖全体青年的组织框架，在青年志愿者协会、志愿服务队等志愿者组织中的大力开展团建工作，扩大团的工作覆盖和组织覆盖。积极探索协会社会化和实体化运转，形成自我造血机能。
［参考文献］
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[2]卢湾区志愿者资源开发与社会化管理模式的研究[EB/OL].http://www.5ykj.com/Article/xslwzhlw/69225.htm.
[3]张作森.国内外社区志愿服务发展与完善——青海社区志愿服务[EB/OL].(2010-04-28)http://www.mca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009635.shtml.
[4]罗伯特·帕特南.王列，赖海榕译.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.
[5]丁元竹，江汛清，谭建光.中国志愿服务研究[M].北京：北京大学出版社，2007.
（责任编辑：年巍）
