湛中乐
多年来，铁路体制改革时走时停，一直摇摆不定。发生在2011年夏天的“7?23”甬温线特别重大铁路交通事故，不仅敲响了铁路安全生产的警钟，也再次引发了国人对铁路体制改革的关注。不容否认，近年来在推进铁路分权、铁路公检法系统分离等方面，我国铁路管理体制已经发生了一些显著变化，但在一些重大理论和认识问题上的摇摆，客观上制约着铁路体制改革的步伐，也影响着改革者的决心。对此，笔者决定回归常识，从市场经济、法律等角度着力谈几点看法。
一、坚持社会主义市场经济是铁路体制改革的根本方向
从计划经济到市场经济的伟大转变，是改革开放以来中国取得巨大成就的法宝之一。我们必须清醒地认识到，改革不能走回头路，必须坚定不移地沿着社会主义市场经济道路，来谋划和推进包括铁路体制在内的行政管理体制等上层建筑领域的改革。这是一个最低限度的共识，也是一条动摇不得的铁律。过去的近20年里，我们相继对航空、邮政、通信、电力等基础性、垄断性行业进行了市场化改革，事实证明，改革之后，市场竞争机制初步形成，公共服务水平显著提高，人民群众满意程度大幅改善。可以说，铁路体制改革成为少数几个未竟的事业。
今后中国铁路体制的改革，也应当遵循“市场配置、有序竞争”原则，即毫不动摇地坚持社会主义市场经济是铁路体制改革的根本方向。既不能将铁路路网资源、铁路运营排除在市场配置之外，也不能脱离市场经济条件下的政府定位来改革中国的铁路管理体制。那么，按照社会主义市场经济要求如何改呢？第一条就是要打破垄断。这方面，我们完全可以借鉴曾经和我们有着相似背景的俄罗斯铁路体制改革经验。2001-2010年10年时间，“俄罗斯通过组建国家铁路运输公司，拓展铁路投资来源，推进辅助企业和服务性企业民营化，鼓励私人公司参与铁路货运与其他服务，并保证所有经营主体在平等条件下使用铁路基础设施，有效地提高了现有资源利用效率和铁路运输效率”。［1］我们也看到，中国过去30多年的经济体制改革，实际上就是一个打破计划经济垄断，建立社会主义市场经济的过程。因此，我们必须有决心、有胆识，做好以下几项市场化、企业化改革：(1)彻底实现政企分开，集中精力摸清家底，完成产权登记造册；(2)区分中央投资和地方投资、中外合资和民营资产，将国有铁路资产划归国资委统一管理。(3)组建国家铁路路网公司、国家铁路运输公司，保留中国铁道建筑总公司、中国铁路通信信号集团公司、中国北方机车车辆集团公司、中国南车集团公司等；(4)客运专线作为公共交通的一部分，可以暂且不考虑，但货运专线(如煤运专线)的建设、运营等，可考虑引入外资、民营资本。
二、积极推进政企分开是铁路体制改革的核心
政企分开，是30多年来经济体制改革和行政管理体制改革的一道主旋律。党的十七大报告明确要求，“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”，“减少政府对微观经济运行的干预”，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。［2］应当说，经过这么多年的讨论，铁路公检法系统最近正在有序剥离，划归地方，但整个铁路管理体制改革是滞后的，铁道部“既当裁判员、又当运动员”的情形并没有根本改变。应当看到，中央改革铁路管理体制的决心是明确而坚定的。以2008年铁道部“三定”方案为例，职责调整的第一项就是“积极推进铁路体制改革”，并且明确了时间表，指出要“在本届政府任期内提出铁路体制改革方案及配套政策，并积极推进”。这和其他部委的“三定”方案有明显不同。为了推进“大交通运输格局”的形成，第五项专门设立“铁道部运输局”，明确要求“铁道部参与编制综合运输体系规划”，积极“与公路、水路、民航等运输方式相衔接”。这是以法律性文件形式规定下来的，必须依法得到实施。
中央明确提出，“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”［3］也就是说，留给我们的时间越来越紧张。我们必须认识到，“实行政企职责分开、简政放权，是社会主义上层建筑的一次深刻改造。体制改了，组织机构和思想作风也要改。”［4］如果我们能够把“市场经济”和“大部制”这两个基本原则结合起来看，铁路行政管理体制改革的图景就清晰了。具体而言，首先要加快推进政企分开，把铁道部承担的国家调控、监管职能与企业经营管理职能分开，铁路运输部门只保留国家管理职能(具体撤不撤铁道部，并不是问题的关键)。当然，理想的方案是承继上一轮大部门体制改革的精神，将铁道部并入交通运输部，改为下设的铁路运输局。其次，可以借鉴民航总局的做法，设立华北、华中、华南、西南、西北、东北等分局，实现交通运输部铁道运输局和区域分局的内部分权，保持路网完整性、维护运输集中统一指挥、确保运输安全、提高运输效率和效益。当然，要实现这一改革，仅仅靠铁道部自己提出方案是不现实的，国务院有必要建立高位协调机构，行使顶层设计权，统一领导、组织、协调和监督铁路体制改革。
三、铁路体制改革要妥善处理好三组关系
应当看到，铁路体制改革牵扯面广，涉及人员众多，改革需要稳妥进行。但这丝毫不能成为阻碍或延缓改革的借口。因为，改革已经进入“深水区”，不改比改革风险更大。笔者认为，只要妥善处理好以下三组主要关系，铁路体制改革是能够成功的。
(一)改革和法律的关系
过去很长一段时间，我们的改革是“摸着石头过河”，对于夯实改革的法律基础重视不够，所以才有“良性违宪”、“改革合法性”的争论。今天谈改革，中央明确提出顶层设计理念，顶层设计很重要的特点就是中央授权与先行先试相结合。这一点我们也可以借鉴俄罗斯的经验。俄罗斯实施各项改革的一个很大的特点就是，以法律的形式把改革的蓝图确立下来。例如，为了保证俄罗斯铁路改革顺利进行，俄联邦政府专门成立了交通部铁路运输改革局，“根据铁路改革纲要确定的目标和任务要求，研究了涉及改革的法律规定，对现行一些重要的铁路有关法律文件进行修改和补充，对铁路运输经营业务实行公司化企业管理以后的机构组织形式、法律地位和功能作用以及其他涉及改革所带来的一系列重要问题，均进行统一规范和明确界定，使铁路改革建立在比较完善的法律基础之上。”［5］应当说，这些是值得我们借鉴的。我们也注意到，无论是铁道部“三定”方案，还是“十二五”规划纲要都明确提出“推进铁路、盐业等体制改革，实现政企分开、政资分开”。这些都是全国人大、国务院审议通过的“措施性法律”，是具有约束力的法律性文件，也显示了我们已经开始在做这方面的努力。但这还不够，还要检视人事、财政、编制、国有资产、社会保障等法律法规，为铁路体制改革提供有效的配套支撑。
(二)发展和安全的关系
“十二五”规划纲要提出：“按照适度超前原则统筹各种运输方式发展”，“加快铁路客运专线、区际干线、煤运通道建设，发展高速铁路，形成快速客运网，强化重载货运网”。这是经全国人大审议通过的，以法律形式固定下来的。对此，要注意三个问题：第一，再快的速度也要保证质量。从科学发展、可持续发展角度来看，不仅仅是快，更多还是应该考虑安全，在保证安全的前提下来提速。第二，健全和完善铁路安全管理法律法规和规章制度。还以“7?23”甬温线特别重大铁路交通事故为例，事故发生后，国务院及时组成了调查组，也下发通知部署高速铁路安全大检查。但是，我们还需要更进一步，要能够通过个案检讨制度得失，从法律上、政策上撬动制度改革，从源头上预防类似事件的再次发生。譬如，改革和完善运输安全事故公共调查制度。第三，完善铁路事故赔偿法律制度。事故发生后，赔偿问题往往涉及《民法通则》、《侵权责任法》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》等相关法律法规和司法解释。这里面，就有一个“同命同价”的问题，还有一个铁路、航空、公路事故赔付标准相协调的问题。这些都需要从法律上加以完善。
(三)政府和市场的关系
政府和市场的关系贯穿整个铁路体制改革的始终。改革设计和改革实施之初，处理政府和市场关系的关键是“根据政府法律角色的多重性，确定政府的职能与定位，实现管理权与经营权分离”。［6］改革攻坚阶段，政府的职能是明确产权，完善法律法规，保持足够的耐心，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动建立健全现代企业制度，完善法人治理结构，实现投资主体多元化。改革基本完成之后，政府的职能转向市场监管，可以通过产权安排、细则立法、技术标准、公众评价、市场准入、价格监管等规制手段，为铁路运输问题的有效解决提供更多政策工具组合。需要申明的是，我们反对在铁路运营垄断的改革语境下，大谈特谈政府监管问题。应当看到，现阶段的关键问题是打破垄断，培育市场，其后才是监管问题。我们深信，只要毫不动摇地坚持社会主义市场经济的改革方向，以“政企分开、政资分开”为中心议题，妥善处理好改革与法律、发展与安全、政府与市场这几对关系，中国铁路体制改革势必能够获得成功。
参考文献
［1］林跃勤.打破垄断势在必然——俄罗斯铁路改革的启示[J].中国改革2006(3).
［2］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].
［3］关于深化行政管理体制改革的意见[R].2008年2月27日.
［4］中共中央关于经济体制改革的决定[R].1984年10月20日.
［5］林跃勤.打破垄断势在必然——俄罗斯铁路改革的启示[J].中国改革2006(3).
［6］彭薇亦.铁路体制改革法律问题研究[D].湖南大学2006届硕士学位论文，指导教师单飞跃教授.
(作者系北京大学法学院教授、博士生导师，教育部百所人文社会科学重点研究基地——北大宪法与行政法研究中心副主任、研究员，中国行政法学研究会副会长)
（责任编辑：李志强）
