国家行政学院课题组
保障房建设作为当前中国社会经济生活中的一件大事，已经成为社会各界关注的焦点。做好这件事情的意义非常重大，在民生改善、分配调节、结构调整和社会保障方面，都将产生十分深远的影响。
一、保障居民住房是政府必须承担的一项重要社会责任
在现代社会，居者有其屋早已超越个人消费的范围，成为一个涉及保障公民生存公平和生存权利的重要问题。中国改革开放30多年，在解决温饱之后如何进一步实现百姓安居，也成为当政者必须面对的一个重要民生课题。
有不少学者和业内人士提出，居民住房应由市场解决，政府无须干预，更不应大规模介入。这种观点很值得商榷。由于土地资源的稀缺刚性强，房地产市场很难成为一个完全竞争市场，只能划在有限竞争市场的范畴中。更重要的是，在社会经济活动中，房屋兼有物用性和投资性两重特征，决定了房地产市场又不是一个普通的商品市场，又是一个同时具有商品和资本双重特征的市场。对其资本特征来讲，这个市场如果完全听凭价格竞争决定一切，那么在很多情况下，房地产市场就会变象证券市场那样的资本逐利场所，甚至引发投机狂潮。大多数居民的住房需求，是很难在这种房地产市场中得到合理解决的，例如当房屋价格高涨时(特别是大量投机活动加入时)，城市低收入人群肯定排斥于市场之外，中等收入者则成为负债房奴，只有投机购房者才可以享受资本增值厚利，房屋价格大跌时，也是常常是经济最不景气或危机时期，倒霉的还是城市中、低收入人群。
以房屋资本利润最大化为要旨的房地产市场中，必然出现这样的状况，房屋建筑和住宅社区越来越趋向高档化甚至贵族化，高收入人群充分享受宽敞舒适的住房，同时坐拥房屋资产大量增值，城市中低收入群体越来越买不起住房，中等收入阶层的房债负担越来越重。在许多发展中国家，这种情况已经成为难以逆转的常态，在中国城市化高速发展的过程中，人们也不难看到这种情况的影子，一方面许多城市高档、漂亮、奢华的住宅房屋越来越多，一方面大量中低收入人群的住房越来越困难，据有关部门统计，目前国内仅夹在城市中的棚户居民就有800万户，以每户4人计算就有约3200多万人，那些城市新进就业者和农民工就只能忍受更加简陋的住房条件。
工业化高速发展的中国，土地资源的刚性稀缺特别突出。城市化的未来发展不可避免需要继续占用土地，13.4亿人口的吃饭又需要保留足够耕地，可供房地产市场开发的土地资源十分有限。由于中外发展差异和国内体制方面的种种原因，目前各种形式资本炒作国内房地产的冲动、能量都十分强劲，这种情况下，如果把民生安居完全放给房地产市场解决，市场又完全由价格竞争调节，其市场扭曲和灾难性的结果是几乎可以预见的。
房地产市场发展的国际经验表明，即使实行市场体制的国家，也没有哪一个完全依靠价格机制解决居民住房问题。历史材料表明，西方发达国家都是在经历了房地产市场剧烈波动甚至遭受多次严重危机后，才开始认识并积极介入管理的。政府介入管理，首先是规范房地产市场秩序，另一个必须做的重要事情，就是为中低收入者提供住房保障。目前大部分发达国家的政府住房保障水平都在30—40%左右，有的还要更高一些，德国就达到40%多。德国实行“政府主导、市场参与”的房地产调控政策，在住房保障方面相当成功，房地产市场长期稳定发展。进入21世纪以来，欧洲各国楼市不断飙升，德国楼市价格上涨10年内保持在10%左右。德国在2008年金融危机后成为欧洲恢复最快的国家，2010年又创造了1992年两德统一以来的最快经济增速，长期稳定的房地产发展起到了重要作用。
由上分析可知，政府积极介入房地产市场的发展，除了严格依法规范市场秩序外，还需要为社会中低收入人群提供充备的住房保障，实现居者有其屋，不但没有违背市场规律，恰恰相反，正是我们对市场规律深化认识和尊重市场规律的结果，是政府为公众负责任的表现，也是中国房地产市场进一步走向理性发展、科学发展的重要标志。
二、保障房建设对于调节收入分配、遏制投机性财富转移具有重要作用
在国内市场房价持续大幅上涨时，有人提出这也会使所有买房者的资产价值上涨，无论什么收入水平的人都会因资产收入增加而受益，明明是皆大欢喜的事，政府为什么还要干预呢。我们认为，这是背离事实的。房地产市场陷入深度投机而导致房价持续大幅上涨时，购买人和购买行为大致可以分为三类：第一是高收入者买房，第二是中等收入者和部分中低收入者买房、第三是低收入者租房。高收入者大量购买的房屋只有少量自己使用，大部分用于投资增值，其投资增值的房屋可以让房主在暴利下赚取真金白银，是真真实实可以增值的房屋资本。中等收入者和部分中低收入人群则完全不同，他们是大量负债进入市场的，购买房子仅仅是消费使用，这样的房子只有资本之名，并无资本之实，是虚拟的和无法增值兑现的房屋资本，房价暴利没有一分钱落到他们手里。低收入者租房的情况就更加明了，高房租只能把这些人的更多收入转移到房主口袋中。市场房价持续大幅上涨和大规模投机活动，只有高收入者的房屋资本大量增值，资本财富大幅增加，完全是只有富人才玩得起的游戏。
这种情况的发展，导致国内社会贫富差别的格局更加深化。由于楼市暴利的强烈诱惑，大量社会资金通过各种渠道流入房地产部门，也包括相当一部分政府项目的资金违规流入，由此出现了一次空前规模的社会财富再分配活动。首先是高价购房的中等和中低等收入人群，他们被迫在更高价位上买房，等于大大压缩了他们的原有家庭财富并转移到房地产商手里。之后是其他行业、领域的资金大量流入，由于国内还没有形成一个产业平均利润率的合理机制，这种流入并不是竞争利润水平的比较，而在很大程度上是缺乏必要市场规范的结果(例如对房地产企业的市场融资缺乏合理规制)，这也等于把其他行业、领域的资本可能性受益，也统统转移到房地产领域来了。至于一部分政府投资项目的资金违规流入，更是把本应属于国有资本和政府规划产业的收益转移到房地产商手中的过程。
如此大规模的社会财富再分配过程，最迅速地造就了一批顶级富有的人群。这也就是为什么近几年来在中国富豪榜的前列陡然出现了那么多的房地产商。另一方面的情景形成了鲜明对照，许多社会中产阶级因背负沉重房贷而变得比以前穷了，高价租房人群的境况就更加不妙。社会财富分配如此发展下去，贫富差别只能进一步拉大。保障房建设的实施，正是对这种状况的遏制。
保障房建设的提供对象，既有购买经济适用房的中等收入阶层，也有入住公屋和廉租房的中低收入者。按照中央政府保障房建设的总体规划，最终受众将占全部城市居民的20%，以后逐步增加。如果这个宏大目标得以实现，那么国内城市低收入者和中低收入人群的大部分人，就再无住房之忧，中等收入阶层中的相当一部分人也可以从住房负重中解脱出来。无论怎么讲，都是这个社会最大人群享受到最大规模的公共福利。当这个社会最大人群不必为市场高价住房而大量耗费家庭收入的时候，他们的实际财富总量份额也会明显上升。
在占30%以上的城市居民脱离市场化买房、住房之后，房地产市场也会发生重大变化。那些勉强负债买房的人会大量离场，如果这个人群足够大(可能发展到若干亿之众)，市场供求关系就会根本改变，首先是那些高价房的购买总量会一定会大大缩减，聪明的投机者一看势头不对也会减少或撤出投入资本，这样，比较合理的市场供求关系就可能逐步形成，房地产市场那种极其疯狂地吸纳社会资金和吞噬社会财富的现象，才可能得到抑制。
三、保障住房建设对促进资源合理配置、经济结构合理调整发挥重要作用
进入21世纪以来，住房、汽车、旅游和教育四大消费领域的快速增长，对推动中国工业化水平的提升和新一轮经济发展起到了重大作用。在住房、汽车、旅游、教育四大消费中，住房消费的投资规模特别大，历年数据表明，一般要占全社会总投资的四分之一左右。为满足住房消费的房地产发展，其产业联动效应的特点又非常明显，不仅直接拉动城市基础设施建设、建筑材料和银行信贷等行业的扩张，还会延伸出对家具、电器、装修等一系列消费品的大量需求，从而在宏观经济增长中占有举足轻重的地位。但是，如果房地产市场受到强烈投机行为的掌控，房屋物用性和投资性的均衡结构受到严重破坏，房价持续大幅上涨成为投机者获取增值厚利的手段，其对整个国民经济带来的负面影响，也绝对不可忽视。
房价持续大幅上涨带来的高额收益会立即吸引大批投资，进而推动房地产迅速扩张。但由于投资主要集中在高档次、高价位、高盈利楼盘的扩建，社会中、低收入人群买不起或极少购买这些房子，高收入人群的购买除少量消费外主要用于投机活动。如此大量的资源(能源、原材料、中间产品)、资金和人力，被源源不断的吸引到房地产行业来。这种无限扩张的供给并没有实际消费需求的基础，而仅仅依赖大规模投机需求的支撑。与此同时，由于房地产高额投机收益的吸引，还会把其他实体经济部门的资金大量吸纳进来，形成全社会最疯狂的“吸金器”。当资源配置都在围绕这种房地产扩张而旋转的时候，这种扭曲的社会经济活动有可能是合理的吗？有人说，高房价至少大大刺激了消费需求，对于内需拉动不足是一件应该鼓励的好事情。事实并非如此。在社会中、低收入人群一端，高房价和高房租是对他们即期消费的强力挤压，贷款购房则是对未来消费的长期挤占；在高收入阶层一端，通过房地产投资获得的高盈利决不会全部转化为消费，因为更高盈利的预期一定会引导他们继续扩大买房投资份额。如此循环下去，无论是哪一个社会收入人群，都会由于房价持续大幅上涨而通过不同方式约束消费，最后结果，只能是社会总消费缓慢增长。
保障房的建设可以从根本上改变上述情况。保障房是为了满足社会中、低收入人群的住房使用需求，没有投机炒作的空间。在这个大工程完成之后，一定会彻底改变目前国内房地产的扭曲结构，从追求高盈利、高档次、贵族化的房屋为主转变为提供优质、实用的房屋为主。说到底，就是回归房屋以使用价值为主的原有属性，同时兼顾房屋增值的市场特点。只有这样，房地产部门的扩张才能奠定在实际社会需求的基础上，也只有在这个时候，真实反映居民住房需求的房地产的发展，才能在经济增长中发挥良性拉动作用，在资源配置和经济结构调整中发挥合理引导作用。
政府保障房的建设和市场商品房的发展并行不悖，又各行其道、相互补充。保障房的供给是满足中、低收入人群的住房需求，市场商品房的供给，则主要为满足高收入阶层的住房需求和投资需求。当社会中、低收入人群有了住房保障之后，所节余下来的大量现金和部分储蓄会用于扩大自己的消费，提高消费水准。这个社会最大人群的消费扩张，一定会在增加社会消费总量、提高消费增长拉动和加快提升社会消费水平方面，起到非常积极的作用，如果搞得好，甚至可能成为推动中国整体消费水平上一个新台阶的契机。对于高收入阶层来讲，随着供求关系的改变和房地产投机盈利水平的明显下降，也一定会改变大量购房增值的偏好，其转移的资金说不定也会把一部分用于新的消费。
四、保障房建设是国内社会保障制度的一个重要突破
中国改革开放30多年，在经济高速持续增长的同时，社会保障制度的发展一直是相对滞后的。这种“高增长、低保障”模式可能在经济起飞时期发挥了重要作用，但随着经济发展水平的提高，经济起飞阶段基本结束，由社会保障缺失而带来的种种问题、矛盾，就大量显露出来。
在这里，我们注意到，住房保障的缺失是一个特别重要的环节。国内福利分房制度取消后，除政府公务员外，所有城镇居民的住房问题都必须依靠市场解决，实行彻底的市场化方案。在市场房价和社会平均收入与积蓄的增长相对平衡时，一切都没有问题。然而，当市场房价持续暴涨，且远远超过社会平均收入水平之后，情况就发生了变化。现在，对社会中、低收入人群来说，市场购房已经不仅是巨大的消费负担，而且是巨大的保障负担。父母储蓄为子女准备住房预付款，已经成为城市中、低收入家庭一个很普遍的现象。从实际支出情况看，中国社会中、低收入人群最沉重的保障负担并不是医疗和养老，而是住房。
根据一项国际比较研究，中国大城市的房价并非最高，但房价和收入水平的差距在全球非常突出。2010年，加拿大温哥华每户平均住房价格是该市中等收入家庭年均收入的9.3倍，中国的广州为36倍，北京和上海超过50倍。这就是说，广州中等收入家庭几乎需要用一辈子的工作收入积累来购买房子，北京和上海则需要用远远超过一辈子的工作收入才能买得起房子，由此，为了能够即时买房、住房，许多家庭常常要付出两代人的长期、叠加积蓄。这个沉重甚至痛苦的保障资金积累过程，需要子女和父母一起大大压缩消费预算和其他项目的保障预算，通过长期奋斗才能完成。
进一步考察还会发现，即使我们把医疗、养老、就业等方面的社会保障项目都搞起来了，如果缺少住房保障，中、低收入阶层(社会最大多数人群)的社会保障问题仍然得不到有效解决，因为中、低收入人群自己解决住房问题所需资金特别巨大，在医疗、养老、就业等社会保障完成后，这些家庭还是会把由此而结余下来的预算收入投入市场买房。最终，医疗、养老、就业等社会保障项目让老百姓得到的真正实惠，并不会太多。
由此可知，在中国，改进和健全社会保障制度一个非常重要的内容，一个关键性的重头戏，就是住房保障。中央政府计划5年内建成3600万套保障房，解决20%的城市居民住房，以后再逐步增长。我们粗算一下，这个宏大计划完成后，以每套保障房50万投入计，资金总规模近180000亿，这180000亿社会公共住房保障资金的规模远远大于以往任何一个社会保障项目。如果3600万套保障房最终建成并得到充分合理分配，那么城镇中、低收入阶层的最大保障压力就会消解，过去由这些家庭直接负担的180000亿就会转化为信贷资产和消费，中国社会保障制度就可能取得一个具有历史意义的巨大进步。
在经济持续高速增长过程中，社会保障制度的发展长期相对滞后，有政府财力方面的问题，更有制度方面的深层原因。在政府职能转变和政府体制深化改革的大背景下，政府财政体制构架正从经济发展为主向提供公共服务为主转变，简单讲，就是从发展财政向公共财政转变。这个转变是一个十分困难、复杂的过程，这里既有发展财政体制的顽强惯性，也有政府在此体制下对所获权益的依赖。一些政府计划安排的社会保障项目，常常在资金积累过程中被发展项目挤占，社会养老保险的资金缺口高达上万亿，就是很好的例证。
住房保障工程的全面实施，是一个非常好的契机。中央政府对实施住房保障的决心如此之大，要求如此之严，政策如此之硬，是前所未见的。可以预见，在中央政府总体筹划下，随着这个宏大工程的全面实施，完全有可能形成一个国内最大规模、由中央政府与地方政府共同参与、辅之以高效率市场化融资方式的社保财政体系。在不断完善、改进的过程中，这个专项体系可以为建立整体公共财政体制提供一个良好示范。在有了这个中国最大规模和最复杂运作的社保工程的良好示范后，整个公共财政体系的发展就会大大推进一步，如果医疗、养老、就业等方面的社会保障也按此办理，那么适应市场化发展的中国公共财政体制就可能最终建立起来了。
(执笔人：韩康，国家行政学院经济学部教授；张孝德，国家行政学院经济学部教授)
（责任编辑：李志强）
