2010年6月12日国务院常务会议原则通过《全国主体功能区规划》，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。四类主体功能区的生态保护区，特别是限制开发和禁止开发区的生态保护区，其主要功能是推进生态建设，修复和保护生态。在生态保护区内，经济发展受到限制，必须影响居民收入增加和生活水平提高，需要深化体制改革，解决生态保护与改善民生的矛盾，促进主体功能区建设。
一、生态保护区面临的难题
1.“要温饱还是要环保”的两难抉择
限制开发区和禁止开发区的生态保护区，大多处于经济欠发达地区，因此，生态保护区的地方政府往往面临着“要温饱还是要环保”的两难抉择：一方面要保护环境，另一方面要发展经济以改善民生。“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的居民失去了发展的基础。如重庆三峡水库成库后，政府规定库区所有江段及重要干流都禁止网箱养鱼，但长江沿岸多属坡耕地，农业生产条件恶劣，农民祖祖辈辈都是靠渔业为生，网箱养鱼被禁止后，这部分渔民的生计来源出现了问题［1］。在贵州省茂兰国家级自然保护区，因为禁止农民摄取保护区资源，农民无法像从前那样进行狩猎活动，大多数农民因缺少生活来源导致生活贫困［2］。陕北定边县农民石光银治沙20年，总投资2000万，营造起大片生态效益明显的林地。如果按市场价估算这片林地价值1亿人民币，但禁伐政策使“绿色银行”只能存不能取，“亿万富翁”变成了“千万负翁”，陷入生态效益好而经济效益不佳的“怪圈”［3］。面临着“要温饱还是要环保”两难困境地区的群众，致富自然要利用本地资源优势，结果有的生态保护地区进入贫困、人口增长、环境退化恶性循环，陷入“贫困—破坏—贫困”的怪圈。
2.以GDP为政绩指标，导致生态环境恶化
以GDP作为考核地方领导的指标，处于生态保护区内的地方政府必然追求GDP，纷纷设立开发区，竞相提供优惠条件，招商引资。除中央政府的优惠政策外，地方政府出台的优惠政策，主要集中在土地、税收、环保等方面。在环保方面，地方政府往往对于引进的企业放宽环保要求，从而导致引资门槛降低，一批产业层次低、高消耗、高污染的项目在经济欠发达的生态保护区落户。这些高污染的企业获得丰厚的利润，增加了当地的GDP和财政收入，必然在生产过程中排污，破坏生态环境。
3.地方政府履行基本职能，需要增加财政收入，影响生态保护
地方财政是保证地方政府政权正常运转、履行地方政府职能的经济基础。生态保护区地方政府的职能主要为：承接中央政府宏观调控；地方政府制定地方主导产业政策，推动本地产业结构合理化和高级化；开展地区经济交流与合作，实现区际优势互补，以区域经济一体化促进当地经济发展；提供公共服务，发展社会事业，提高居民生活水平和生活质量；增加就业和吸引人才；制定规制政策，规范市场秩序；维护社会稳定，为地方经济创造良好的软环境；生态环境保护等。地方政府为全面、顺利地履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能，必须不懈地增加财政收入。招商引资、上项目又是地方财政增收的前提，当牺牲环境的政策成为这些地区政府招商引资的优惠政策之时，必然导致生态环境恶化。
4.生态补偿主体单一，纵向补偿为主，缺乏横向补偿
中央政府是补偿主体。从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即以中央对地方的财政转移支付为主，缺乏横向转移补偿机制，除个别省区内有局部的、微乎其微的横向转移支付外，全国范围内区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付几乎没有。我国生态服务的受益者大多集中在优化开发区和重点开发区，生态服务的提供者大多处于限制开发区和禁止开发区。生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对应，导致生态保护区内的生态服务提供者无法得到合理补偿，形成“少数人负担，多数人受益”，“上游地区负担，下游地区受益”，“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。
5.生态补偿管理部门多且效率低下
生态补偿体制部门色彩强烈，补偿管理部门多元化。生态保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，资金使用不到位，生态保护效率低，造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，生态保护区农牧民得到补偿少；二是物资、资金补偿多，扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少，输血多，造血功能弱；三是直接向生态建设补偿多，支持经济发展、扶贫补偿少。
生态补偿资金不仅数量少，而且资金使用不到位［4］。个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，造成了严重损失和浪费。根据管辖权限收费，安排使用，容易造成某地的开发商向在另一地的管辖者交费、当地生态环境资源的破坏难以得到补偿的现象。
6.生态保护补偿机制不健全
现有的生态保护补偿机制不健全，补偿受益者与需要补偿者相脱节［5］，补偿标准“一刀切”、补偿标准低，补偿不足和过度补偿并存，补偿标准政策执行中存在不均衡和不公平，影响了生态保护区居民生计。以“项目工程”方式进行生态补偿，虽然便于操作，然而，导致生态政策缺乏长期性和稳定性。
(1)“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了“过补偿”、“低补偿”和“踩空”现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。以甘肃天祝县为例，生态公益林补偿从2000年开始实施，目前有41.6万亩得到补偿，但仍有12万亩得不到补偿，出现了应补未补的“踩空”现象。主要原因是这部分林地属灌木林，不在政府认可的生态公益林范围内。但从祁连山水源涵养的实际功能出发，灌木林也是生态公益林的重要组成部分。
(2)补偿标准偏低。目前生态公益林补贴标准是5元/亩，远低于林地所产生的经济效益(有关专家估测经济林每年平均产出为36元/亩)。在西部许多地方，山林是山民全部的生活来源，过低的补助受益显然难以满足他们的生活需要。退耕还林的补偿标准低［6］，长江上游地区的补偿标准为每亩地粮食300斤或210元，种苗费50元、管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于(有的甚至远远低于)其在同一土地进行农业生产的经济效益。在退牧还草中，牧民经济利益得不到合理的补偿，造成牧民减收，甚至返贫等。
(3)有数量补偿，缺乏质量补偿。如目前主要按照面积补偿，而对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑，导致林农对生态公益林的维护没有积极性；生态公益林中天然林比例低，树种单一，结构简单等问题严重影响生态公益林的质量，缺乏优化生态公益林的激励机制等。
(4)以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性
以“项目工程”方式进行生态补偿，便于操作，然而，导致生态政策缺乏长期性和稳定性。像退耕还林、退牧还草，生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，而且有明确的时限，政策的缺乏可持续性，给实施效果带来较大的变数和风险。例如，我国最有影响的生态补偿政策“退耕还林”、“退牧还草”的补助有5-8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存。在政策的实施期限内，由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。同时，在退耕还林政策的5到8年内，需要农户进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。因此，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，可能出现新一轮的生态破坏。
二、深化体制改革，促进主体功能区生态建设
深化体制改革，促进主体功能区建设的重点，是建立科学合理的生态补偿机制，健全和完善生态补偿机制，这样将有力地加强生态保护和生态建设，培育生态保护区的造血功能，显著地改善生态保护区的公共服务水平和居民生产水平，让当地人民分享全国经济社会发展的成果，构建和谐社会。
生态补偿，就是政府让生态保护成果的受益者支付相应的费用，生态环境提供者受益，解决生态环境这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。
生态补偿机制是企业和社会团体等环境资源受益人在从事社会经济活动中破坏生态系统后，政府制定的改善生态环境，恢复其生态价值和生态功能的制度，包括对生态环境损失给予补偿、恢复、综合治理，以及对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术和实物上的补偿等制度。
1.深化财政税收体制改革，建立健全生态补偿长效机制
建立生态补偿长效机制，让生态保护区居民分享全国经济社会发展成果，培育生态保护区造血功能，在实现生态环境保护的同时，构建和谐社会。
开征生态保护税，保证生态补偿资金有长期稳定的来源。开征统一的生态环境保护税，建立以保护环境为目的的专门税种，同时，完善现行保护环境的税收支出政策。征收“碳税”，通过转移支付将碳税转移给生态保护区。
逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态保护补偿基金。生态补偿基金，可用于生态保护区生态建设、移民、脱贫等项目的资助、信贷、信贷担保和信贷贴息等。
完善生态保护和建设的“项目支持”形式，重点发挥生态环境保护地区的生态移民和替代产业发展。生态保护和建设是长期、艰巨的任务，应该继续推进退耕还林、退耕还草工程，尤其要扩大重要江河流域所涉区域的实施范围，将补助期限延长到20—30年，或是当工业化发展到农民离开土地也能生存时，中止这项政策。
国家对生态保护省份实行政策倾斜，增加对生态保护省份环境治理和保护的专项财政拨款，以及财政贴息和税收优惠等政策支持。对因保护生态环境而造成的财政减收，应作为计算财政资金分配的一个重要因素。
2.深化财政转移支付制度改革，建立横向补偿机制并将横向补偿纵向化［7］
建立健全生态保护的财政转移支付制度。在财政转移支付项目中增加给生态保护区的补偿科目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿、对西部生态退化严重区域恢复补偿等。
建立地方政府间的横向财政转移支付制度。根据“提供者收费，受益者付费”的原则，明确四类功能区定位、保护的责任和补偿的义务。让生态受益的优化开发区和重点开发区政府向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付，以横向财政转移改变四大功能区之间既得利益格局，实现区际公共服务基本均等化，缩小四大功能之间经济差距和居民收入差距。
在建立横向财政转移支付制度的初期，需要横向补偿纵向化。就现在的行政管理体制而言，财政资金横向转移补偿机制实际操作起来非常复杂。由于每个功能区都可能涵盖多个同一级别的政府，每个同一级别的政府又下辖多个层级的政府，因此，政府之间的财政资金横向转移将形成一个极为复杂的网络，政府行政级别越低，网络越复杂。面对复杂的行政网络，优化开发区和重点开发区向限制和禁止开发区具体的转移支付标准、数量都难以确定。在这个复杂的网络中，对生态受益的优化开发区和重点开发区，由于各地经济社会发展差距大、财政收支差异明显，不同地区同一级别、不同地区不同级别、同一地区同一级别、同一地区不同级别的地方政府会计算出不同的横向转移支付标准；对生态保护的限制和禁止开发区而言，由于各自人口、资源禀赋的差别，不同地区同一级别、不同地区不同级别、同一地区同一级别、同一地区不同级别的地方政府面临的问题大相径庭，所需的补偿标准也有极大的差异。如，地广人稀的青海草原地区面临脱贫的问题，而人多地少重庆三峡库区面临生存的问题。因此，横向转移极易出现应补未补、补偿过度和补偿不足等不公平和效率低下现象。
考虑到横向转移支付的复杂性，横向转移纵向化是化复杂为简单的有效方法。
横向补偿纵向化，是在中央确定横向补偿标准后，将优化开发区和重点开发区向限制和禁止开发区的补偿资金统一上缴给中央政府，由中央财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给限制和禁止开发区政府。
3.深化行政区划改革，适度调整行政区划
(1)以生态保护区为中心设置新的市。现在生态保护区大都由多个县市政府共管，在彻底落实中央环保政策、制定和执行地方环保政策的过程中，市县政府之间、各县政府之间协调工作量大、协调工作困难。
以生态保护区为中心设新的市，将生态保护区内原分属不同地市县划归新设立的市。由新设立的市履行生态环境保护和公共服务职能，可以有效地改变政出多门、交叉、扯皮、行政效率低下等现象，缩小同层级和不同层级政府之间制定、执行环保政策的差异，减少不同属地政府之间执行环保政策的摩擦，有利于生态保护区统一执行中央政府和省政府环保政策，显著降低行政成本，提高行政管理效率和环保资金使用效率。
(2)改变行政区划和行政管理体制，撤市改局［7］
对地广人稀的生态保护区，撤市改局，即将在限制开发和禁止开发区的生态保护区内的市县级政府都撤消，成立新的、直属中央政府或省政府的生态保护管理局(以下简称“局”)。由新设立的“局”统筹生态保护区的生态保护、自然资源保护、旅游资源开发利用和提供公共服务等职能。
“局”的资金来源是中央的纵向转移支付、横向转移纵向化的转移支付和省级财政直接拨款，有稳定的财政资金支持其履行职能，从源头上清除了以优惠政策招商引资导致的环境污染，也消除了产业层次低、高消耗、高污染的项目在生态保护区落户的现象，彻底改变生态保护区面临的“要温饱与环保”两难选择和追求财政增收的压力。
“局”管理职能和责任明确，分工清晰，可以统筹生态补偿标准，有效地解决生态保护补偿标准“一刀切”、补偿标准低、补偿不足和过度补偿等问题。
“局”可以在保护区内较充分地发展社会事业，使全国各生态保护地区的社会公共服务水平基本保持一致，提高当地居民生活水平。
“局”可以与现有的生态补偿管理部门多元化的政府管理体制相衔接，同时与林业、农业、水利、国土、环保等部门对接，协调不同部门的生态保护政策，将多部门补偿资金集中投入到生态环境资源的恢复、保护与增殖项目中去，进行生态保护的研究和开发，以高新技术扶持生态保护产业、生产方式转换，增强生态保护区的造血功能。
4.深化行政管理考核体制改革，实施分类政绩考核指标
改变现行的以GDP为主的政绩考核指标体系，根据主体功能区定位，中央政府对不同功能区确定有差别的政绩指标体系。对优化开发区和重点开发区要建立以市场价值为导向的国土资源评估、考核管理系统，打破GDP崇拜的指标体系，形成以国土资源利用率为核心的、经济与社会发展综合考核指标体系。
对限制开发区和禁止开发区实行生态保护和修复优先的绩效评价，主要评价水质、水土流失、森林覆盖率生物多样性等生态环保指标等，少考核或不考核GDP指标。
针对限制开发区和禁止开发区的特点，构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系，科学地测度限制和禁止开发区生态环境价值，确定生态补偿标准。可以综合运用效果评价法、收益损失法、随机评估法等方法，研究建立生态环境的价值评估体系，进一步从定性评价向定量评价转变。运用经济学和现代数理分析方法，结合生态环境质量指标体系确定生态补偿的标准。
在制定生态补偿标准时，可以借鉴欧盟广泛采用的“机会成本法”，即根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。根据我国地区差异性，补偿标准在区域之间也应有差异，有些项目的补偿标准在政策制定时就设定一个范围区间。为此，制定科学生态补偿标准有两个思路：一是根据某一生态系统所提供的生态服务来定价；二是根据生态系统类型转换的机会成本来确定。从目前来看，根据机会成本来确定补偿标准的可操作性较强。但是，从公平性来讲，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。因此，政府近期内可以根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向根据生态服务订立补偿标准的方向过渡。同时，调整补偿标准应考虑通货膨胀、原始投资成本和林地产权以及土地价值因素。
构建生态环境补偿基金使用效益评价体系，提高补偿资金使用效率和效益。在限制和禁止开发区，要明确当地政府和管理部门得到生态补偿资金后，应该履行的职能和应负的责任。以生态环境补偿基金使用效益评价体系，评估地方政府和管理部门履行职能的状况、生态补偿资金使用的效率及经济社会效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿收益对称。以生态补偿资金的有效使用实现生态环境保护目标、促进当地经济社会发展、切实提高当地民众生活水平。
［参考文献］
［1］王越.西部大开发呼唤建立生态补偿机制［I］.重庆市农业局公众信息网站，2007-03-15.
［2］陈钢，姜雪城，朱国亮.治沙大户为何成为欠债大户［I］.新华网陕西频道，2006-6-10.
［3］王越.西部大开发呼唤建立生态补偿机制［I］.重庆市农业局公众信息网站，2007-03-15.
［4］薛惠锋.我国矿产资源开发的生态补偿机制研究［I］.中国人大网，2007-01-29.
［5］夏树.建立完善统一的生态环境补偿机制［N］.农民日报，2007-03-13.
［6］秦建明等.对退耕还林补偿标准和补偿年限的思考［J］.内蒙古林业调查设计，2006(1).
［7］王健.我国生态补偿机制的现状及管理体制创新［J］.中国行政管理，2007(11).
(作者系国家行政学院经济学部主任、教授，北京大学政府管理学院、中国人民大学经济学院博士生导师)
（责任编辑：冯兴科）
