环保投融资机制的路径选择

　　2009年11月26 日我国正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，决定到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% —45% 。这对我国的环境保护提出了更高的目标和要求。虽然近年来我国政府不断加大对环保事业的投入，但是环境保护投入不足的问题仍然十分严重。只有建立和完善多元化的环保投融资机制，才能满足日益扩大的环保资金需求，使经济发展和人民生活走上良性循环的道路。

　　合理划分各投资主体的环境事权

　　在环境保护投融资的事权划分中，目前的问题是投资主体的责任落实不到位，赢利性投资者缺位或投资积极性不高。应建立起一个以政府、企业和个人为投资主体的环境保护投融资机制，逐步改变现阶段以国家和政府为主导的环境保护投融资态势，合理划分各环境保护投资主体的事权。

　　当前我国社会主义市场经济体制还不很完善，市场配置资源的作用一时还难以充分发挥，在这种情况下应挖掘市场机制在资金配置上的巨大潜力，又要明确政府的环保投资范围和责任，如政府应承担一些公益性很强的环保基础设施建设、跨地区的污染综合治理等。政府还应从全局上进行资源的合理配置，规范和引导环境保护的投融资行为，避免出现投资总量过小、投资结构偏差以及投资效率低下等问题。

　　加大在环保领域的财政投入力度

　　就国际经验来看，环境保护一直是政府财政支出的重要内容。根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，要有效控制污染，环保投入要在一定时间内持续稳定地占到国民生产总值的1.5% ；而要达到3.0% 才能使环境质量得到明显改善。目前我国环境保护投入占国民生产总值的比例远低于环保投资的最佳控制比例，同发达国家相比还存在很大差距。当前，应加快建立统一的环境财政体系，将环境财政纳入目前公共财政框架中，确保政府环保投入的刚性，进一步加强政府的环境财政职能。

　　同时，建立有利于环境保护的“绿色”财政税制。一是建立国家财政对环保投资的投入产出和成本核算机制，提高财政投资的效率和效益；二是将国家财政对环保的投资转变成补助性、鼓励性投资，成为引导社会资金向环保投资的助推剂；三是要清理现行的资源税费政策，综合制定和实施包括能源、水资源、矿产资源和森林等领域的资源税收政策，建立生态环境经济补偿机制；四是建立环境税收制度，尽快制定和实施与环保有关的税收优惠政策；五是针对中小企业在污染防治方面所面临的特殊困难，应从财政税收上对符合国家产业政策、具有成长潜力的中小企业污染防治给予一定的政策扶持。

　　完善排污收费制度，全面提高收费水平

　　当前我国排污收费制度中存在着收费标准偏低和收费覆盖面不足的问题，必须按照“污染者付费”和“受益者付费”原则对排污收费制度进行改革。

　　一方面要扩大收费覆盖面，从超标排污收费转向只要排污就收费，从浓度收费转向总量收费，使所有污染者和环境资源使用者都支付相应的社会成本。比如城市生活污水和生活垃圾是由千家万户产生的，就应由城市居民而不是由政府来负担治理费用，特别要加强汽车尾气排放管理，全面征收废气排污费，使汽车拥有者对汽车尾气排放支付相应的费用等，否则不利于调动社会力量参与环境保护的积极性。

　　另一方面，要将收费标准提高到不低于污染治理成本的水平，真正实现污染者付费和受益者付费，改变政府对环保基础设施的建设和运营过多地实行财政补贴、让居民享受免费或低价格的公共服务的局面。但同时在提高收费标准时应考虑企业和居民的承受能力，宜采取分步调整到位的方式。

　　积极引入民间资本参与环保投资

　　首先，要增加环保投资项目的吸引力。就目前我国而言，一些经营性的环保设施，如收费的污水处理厂、垃圾处理厂等，具有比较稳定的现金流，政府可以以授权经营的方式交由企业投资和运营，政府只要监督该企业是否达到环保目标即可。

　　引入民间资本的另一种方式，是将现有一些具备企业化经营和公司制改造条件的环保单位改制为有限责任公司或股份有限公司，通过增资入股、发行公司债券、股票上市等方式吸引其他企业或个人投资，募集资金用于环保，而这同样需要改制公司具有良好的投资回报率。

　　其次，要从政策上鼓励民间资本进入环保领域。要加强对民间投资国民待遇的落实，放宽市场准入，采取鼓励措施，推动民间资本通过多种方式参与环保设施建设。

　　合理运用BOT融资方式

　　正确认识BOT 模式。固然，采用BOT 方式可以省去政府对项目初期建设资金的投入，但从项目全周期来看，并不意味着政府真正省钱了。投资者投资的真正目的是赢取利润，在污染处理的收费水平达不到投资商回报要求的水平之前，政府可能需在较长一段时间内进行财政补贴支出。

　　降低投资风险，合理提高收费水平。政府和投资商应该协商确定项目风险分担的责任。按照BOT 的运营原则，要向项目用户收取一定的费用。只有污水或垃圾处理收费的价格水平达到一定程度时，才能为投资者带来利润，为投资者提供盈利的基本保障。

　　加大环保部门对BOT 项目的监管。项目建成后，要检查污染处理设施是否正常运转，污染处理是否达标，并对排污单位的排污情况进行监测和检查，一旦发现问题要给予及时纠正和必要的处罚。

　　应对内外资一视同仁。在我国已建的BOT项目中，外资占了绝大部分比重。事实上，吸引外资比吸引内资要多考虑两个风险因素：汇率风险和政治风险。这两个风险往往会促使外商要求地方政府给予更多的承诺。而目前国内大量的民间资本急于寻找投资出路，在这种形势下，对外资和内资不应厚此薄彼，而应一视同仁。

　　发行地方政府债券筹集环保资金

　　地方政府债券作为一种迅速有效的融资手段，在美国、日本等国家已有较快发展。由于地方政府债券可以低成本地实现大规模的融资，并且具有低风险和税收优惠的特点，所以无论对于发行者还是投资者来说都具有较大的吸引力。

　　中国目前已初步具备发行地方政府债券的资金条件和金融环境。2009年，国务院决定地方发行2000亿元债券，由财政部通过现行国债发行渠道代理发行，列入省级预算管理。这是财政部第一次采取代理发行的方式为地方投资筹集配套资金。地方政府债券对于增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力具有重要意义。

　　目前中国正在建设资源节约型和环境友好型社会，地方政府债券在投向上应当充分考虑环保资金的需求，应尽可能地向节能减排、污染治理和生态建设工程倾斜。(作者系山东社会科学院金融与投资研究中心主任)

（责任编辑：胡可璐）