科学发展我国公共采购救济制度

2009年12月04日 08:04 来源：经济参考报黄冬如

    公共采购救济制度是指公共采购当事人主要是供应商在合同订立前和合同履约过程中发生争议而寻求合理解决的制度。由救济主体、救济对象和救济程序组成。公共采购救济制度的重要性体现在两个方面：一是公共采购透明竞争公平廉洁是其核心价值之一。必须有一套救济制度保证这种核心价值实现。二是在公共采购中，一方面采购人作为公共主体，体现公共利益性。但采购人的主导和优势地位在实践中可能容易侵害到供应商的合法权利，必须构建及时有效的纠纷解决机制，加强对采购人或采购程序的监督，使公共采购主体的强势或主导地位尽量还原为平等主体之间的交易行为。另一方面供应商具有私人利益性或者商业性。在公共市场竞争中必须尊重平等交易主体的供应商的私人利益。公共采购救济应遵循有效、及时、合理的原则进行，既要注意供应商权利的救济效果，又要注重公共利益救济的合理性和时间效率。

    《招标投标法》、《政府采购法》以及国家发改委等七部委联合发布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、财政部颁布的《政府采购供应商投诉处理办法》以及地方规章等构成我国公共采购法律救济体系。具体救济方式主要有询问、质疑、投诉、行政复议、行政诉讼等。由于在救济实践中实际重视程度不够，过程需要不断完善等原因，我国公共采购救济制度必然存在一些不足或问题：

    救济法律法规交叉，内容不完善。《招标投标法》、《政府采购法》和《合同法》及相关法规的救济法律规定相互交叉，法律适用难。救济主体不明确，救济内容也不完善。如出现质疑和投诉是由采购过程中有直接(或间接)利害关系的供应商，还是包括潜在供应商、投标供应商和合同供应商，两法规定都不一样；如规定供应商认为在“采购文件、采购过程和中标、成交结果”使自己权益受损才可以质疑和投诉，明显局限供应商的救济权利。

    投诉受理行政主管机关不明确。法律法规分别规定发展改革、财政、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业等部门可以接受工程、货物和服务采购的投诉处理，和国际惯例、成熟公共采购救济制度国家的规定很不一致。多头受理和构建不独立导致供应商救济无所适从。比如，交通部门建造公共主体设施需要购置发电设备，供应商投诉是找发改部门、交通部门、财政部门还是信息产业部门呢？

    救济方式设置不太合理。近几年来，工程、货物和服务采购投诉案件非常多。行业主管部门和政府采购监督管理部门出台了法规规章来受理投诉，开展行政救济。但有些设置不太合理，如将质疑作为投诉的前置程序，与法律不相一致(法律是可以质疑可以投诉两选一；部门规章则是应当先质疑再投诉)；如规定投诉时超出质疑事项的投诉事项应当认定为无效投诉事项。这样设置是考虑公共采购现状综合多种因素的结果，实为权宜之计。救济方式设置不合理容易导致：一是对供应商权益的保护不够。“保护政府采购当事人的合法权益”是政府采购法的立法宗旨之一，而供应商合法利益保护的实现，是立法宗旨实现的基础和落脚点。二是无法有效开展公共采购主体的行政监督。救济主体缩小、救济范围收窄必须使公共采购主体的自由裁量权扩大，阻碍了项目的竞争性和公平性。三是延长了救济时限、削弱了救济效果，使公共利益项目时效性差。

    任何一项事物的发展都有它的规律。在发展的过程中肯定会遇到各种问题需要不断解决完善。我国公共采购救济制度同样要正视存在的问题和不足，用科学发展的观点来促进和完善。

    调整法律法规，明确受理机关，扩大救济范围。参照国际惯例，将目前涉及公共采购救济的相关法律法规进行融合，设置单行独立的公共采购救济法规。按照中国的现状可以分两步走：将目前公共采购中工程招投标和政府采购的矛盾厘清，由多个部门受理行政投诉调整为一到两个部门受理。适当时候依照G PA和联合国示范法“与采购结果无关的独立公正审议机构进行审理”的明确要求设立独立公共采购管理监督部门，提高行政救济的公信力和公正性；扩大救济范围，将公共采购从采购计划到采购验收支付全过程纳入救济范围。明确将所有第三人权利纳入救济范围，比如合同履约中联合体和分包商认为公共采购主体原因使自己权利受损可以直接提起诉讼的司法救济。设置简明高效的救济程序，明确救济主体、受理和审查主体、救济条件、救济时限，以及审查主体可能作出的救济措施(如公共采购赔偿金制度)，使程序规定明确、具体，可操作性强。

    大力采用询问、磋商、协调、调解、听证或仲裁等形式，积极鼓励供应商开展自我救济。公共采购纠纷一般是公共采购主体和供应商的双方行为。应当设置自我救济办法，积极鼓励双方平等自愿解决公共采购纠纷。将具有东方特色的调解、听证或者仲裁机制引入公共采购救济制度，通过第三方平台解决争议。必要时再进行行政救济和司法救济。实践证明，供应商救济时间越早，救济内容越清楚，公共采购主体就越容易接受，解决纠纷越快，救济成本越低。供应商实现前期权利主张是采购过程公平竞争的保证，也可大大提高中标机会。

    各方共同努力，不断促进公共采购救济制度科学发展。在具体实践中，有些公共采购项目容易出现纠纷，需要引起注意。比如采购金额大，竞争激烈的项目；个别供应商前期介入非常强或投入相当成本却没有中标的项目；供应商同行恶性竞争，逢投必诉的项目；采购人倾向性强、明显有失公平的项目；价格相差较大且价格最高者中标的项目；异地供应商参加次数少对项目情况不熟悉无序冲标的项目。纠纷主要内容是采购需求技术参数存在技术壁垒、采购人倾向性、采购程序和专家评审不公正、供应商虚假应标、采购项目质量不符合要求等方面。出现纠纷往往有深刻的原因和背景。这需要各方加强专业和智慧，及时处理化解纠纷。

    (作者是中国现代国际关系研究院博士生)

（责任编辑：李志强）