2010年7月，党中央、国务院召开新世纪以来第一次全国教育工作会议，会议印发了《国家中长期教育改革发展规划纲要(2010-2020年)》(以下称《纲要》)。胡锦涛总书记在会议上指出：“各地区各部门要从自身实际出发，明确分工，落实责任，密切配合，形成推动优先发展教育合力，统筹推进各级各类教育，实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育。要抓好继续教育、民族教育、特殊教育，推动各级各类教育全面协调发展。努力不让一个孩子因家庭困难和学习困难而失学”。温家宝总理在讲话中把促进教育公平放在了更加突出的位置，他指出：“教育公平是社会公平的重要基础，是最基本最重要的公平，是实现社会公平‘最伟大的工具’。要切实解决特殊群体孩子的上学问题。这是社会文明进步的重要体现。保障残疾孩子平等接受教育，应该引起政府和全社会的高度重视。要加快特殊教育学校建设，同时创造条件让更多的残疾学生在普通学校上学。‘同在蓝天下，共同成长进步’。我们一定要实现这个美好愿望。”
《纲要》确立了“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的20字教育工作方针，明确了发展、改革和保障三大任务，是指导未来10年我国教育改革发展的纲领性文件。《纲要》首次把“促进公平”作为国家基本教育政策，提出了形成惠及全民的公平教育的任务目标。这是针对我国教育的现状和形成教育机会均等的教育改革发展任务而提出的，具有重大的现实意义。《纲要》把特殊教育作为八大教育改革发展任务之一，第一次在国家教育规划中将特殊教育单列一章，从而进一步将特殊教育纳入国家教育事业改革和发展大局。这一任务的提出与落实，必将推动我国教育体系的不断完善，促进教育的公平和均衡发展，保障包括广大残疾人在内的困难群体受教育权利的实现。这充分体现了党和政府对残疾人教育的高度重视，这一制度安排必将开启我国特殊教育改革与发展的新阶段。
一、《纲要》对特殊教育提出的具体要求
《纲要》关于特殊教育改革与发展任务的部署，分别从“关心和支持特殊教育”、“完善特殊教育体系”、“健全特殊教育经费保障机制”和落实好“三大项目”等四个方面入手，重点突出，目标明确，对当前和今后一个时期如何进一步加快特殊教育改革与发展指明了方向。
1、关心和支持特殊教育。《纲要》第28条强调，“各级政府要加快发展特殊教育、把特殊教育事业纳入当地经济社会发展规划，列入议事日程。全社会要关心支持特殊教育。”发展特殊教育是政府义不容辞的责任，随着政府职能的不断转变，社会保障制度的建立完善与公共服务均等化步伐加快，政府关心支持特殊教育的责任不应仅停留在号召上，而更应落实在履行法律规定的责任和义务上。特殊教育工作涉及各级教育、发展改革、民政、财政、人力资源与社会保障、卫生、税务、残联等部门，要做好相关工作，只有相关部门主动密切配合，各司其职，协力推进，才能加快发展。残联系统要以主人翁的精神，积极主动配合有关部门做好工作，要在保障和动员残疾儿童少年入学，残疾儿童少年筛查、登记与康复，残疾人口统计等方面发挥直接作用。同时也要主动协调、依托社会教育资源，保障残疾人受教育的权利。
《纲要》第28条明确提出“提高残疾学生综合素质”，还特别强调了加强特殊教育的针对性，强调各类特殊教育要注重学生潜能开发和缺陷补偿，培养残疾学生乐观面对人生，全面融入社会的意识和“四自”精神。残疾人教育不能等同于普通教育，不只是学习文化知识，更主要的是康复身心，挖掘潜能、提高生活和劳动技能，因此，特殊教育的过程一定是素质教育的过程。残联系统要积极发挥作用，有意识地把现有的康复、辅助设备等资源投向特教学校。
2、完善特殊教育体系。《纲要》第29条明确提出“完善特殊教育体系”。首先，提出加快特教学校建设，到2020年，市(地)和30万人口以上、残疾儿童少年较多的县(市)都有一所特教学校。其中，实施好“中西部地区特教学校建设规划”，中央和地方财政计划共同投入54亿元，支持1160所特教学校建设，这是新中国成立以来对特殊教育最大的投入，基本能够解决当前中西部地区特教学校布点不足的问题，实现残疾儿童“有学可上”的目标。其次，提出各级各类学校要创造条件接收残疾人就学，扩大普通学校随班就读、附设特教班规模，构建随班就读支持保障体系，实现温总理提出的让更多残疾孩子在普通学校接受教育、残疾儿童和健全儿童“同在蓝天下，共同成长进步”的目标。第三，“完善特殊教育体系”还应包括：全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平这个基础，积极推进残疾人教育向学前教育和高中及以上教育(尤其是中等职业教育)两头延伸这个重点。同时，还应更加积极地促进残疾青少年接受更高水平的教育。
3、健全特殊教育保障机制。其重点，一是做好特教学校基本办学标准和生均公用经费标准的确定。制定特教学校基本办学标准和生均公用经费标准的权限分别在教育部和地方政府。《义务教育法》第43条明确规定：“特殊教育学校(班)学生人均公用经费标准应高于普通学校学生人均公用经费标准”。新疆从2010年开始，特殊教育学校(特教班)生均公用经费按照普通学校生均公用经费的5到8倍拨付；福建省到2012年，特殊教育学校生均公用经费标准按不低于普通教育初中生均公用经费标准的6倍安排。许多地方政府在本地《纲要》中也都提出了特殊教育的生均公用经费。二是做好“扶残助学”工作。在国家“两免一补”政策对残疾儿童少年义务教育全覆盖、残疾学生纳入国家中职学生助学金资助范畴的基础上，《纲要》首次提出“实施残疾学生高中阶段免费教育”。北京、江苏等地已经落实了这一要求。三是各级财政“加大投入”，鼓励和支持接收残疾学生的普通学校为残疾学生创造学习生活条件。四是“加强特殊教育师资队伍建设，采取措施落实特殊教育教师待遇”。这是当前我国特殊教育发展的突出瓶颈之一，必须采取有效措施加快特殊教育师资队伍建设。
4、落实好三大项目——学校、师资、设备。《纲要》在第66条“重大项目”中，明确提出发展特殊教育的三大项目。具体内容包括改扩建和新建特殊教育学校；培训特殊教育教师；配备特殊教育学校教学、生活和康复训练设施。三大项目如顺利实施，有望很快解决残疾儿童少年“有学可上”、“有师可教”和“上得了学”的问题。
二、目前特殊教育发展存在的困难和问题
新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，我国特殊教育取得了显著成就：政策法规逐步完善，政府保障力度不断加强，残疾儿童少年义务教育入学率不断提高，特殊教育体系逐步建立，特殊教育师资队伍建设不断加强，残疾人受教育状况得到明显改善，残疾人教育事业已成为中国特色社会主义教育事业的重要组成部分。但与社会平均受教育水平相比，与《纲要》确定的教育改革发展的目标相比，与广大残疾人受教育的强烈愿望相比，我国特殊教育发展还存在着不少困难和问题。
1、残疾人受教育程度低，教育质量亟待提高。根据2006年“全国第二次残疾人抽样调查”，我国6-14岁各类学龄残疾儿童为246万人。全国残疾人状况监测显示，2010年全国学龄残疾儿童接受义务教育的在学比例为71.4%，仍有28.6%的学龄残疾儿童没有条件或机会接受义务教育。2010年，18岁及以上残疾人40.9%从未上过学，35.2%为小学文化程度。2010年，全国有近7000名残疾人被普通高校录取，近1300名残疾人进入特殊教育学院学习。截止2006年4月，全国15-50岁的青壮年残疾人文盲比例为29.3%。根据“2009全国教育事业发展统计公报”，2009年，全国小学学龄儿童净入学率为99.4%。初中阶段毛入学率99%，高等教育毛入学率达到24.2%，总规模达到2979万人。15-50岁青壮年文盲率为3.58%，与此相比，残疾人受教育水平差距明显。同时，就整体而言，特殊教育课程与教材陈旧、教师专业化水平不高、教学设备落后、缺乏质量评价标准和监督评估机制等等，以上因素都影响着特殊教育质量的提高和残疾人接受教育的质量和水平。
2、特殊教育发展不平衡，体系有待完善。目前在基础教育尤其是义务教育阶段，特教学校受关注较多，发展相对较快。特教学校以外的特教机构，随班就读，盲、聋、智障三类传统特教对象之外的脑瘫、自闭症、多重残疾等残疾儿童少年的教育状况受关注程度不高，西部地区、农村、牧区特殊教育发展较为缓慢，水平较低。同时，学前教育、高中教育、职业教育与培训、高等教育等非义务教育阶段的特殊教育更为薄弱，整体规划与管理、机构建设、师资培养培训、经费投入等各个方面都亟待加强。
3、特殊教育经费短缺，办学条件亟待改善与规范。至今国家和大多数地方特教学校(班)生均公用经费标准仍无可执行的“高于”标准，有的仍与普通学校一样，多数特教学校教学仪器设备陈旧，办学条件亟待改善；残疾学生在普通学校随班就读缺乏支持保障条件，普遍存在“随班混读”与“随班就坐”等现象；中央财政对面向全国招生的地方高等特教学院投入很少，影响了各地招收盲、聋等残疾新生的积极性。
4、残疾学生家庭经济普遍困难。特殊教育是康复与教育相结合的教育，残疾学生在学习过程中，大多需要康复，需要适配学习和生活辅助器具，这也是特殊教育的“特需”所在。同时，残疾学生生源分散，特教学校多集中在中心城(镇)，残疾学生大多需要寄宿，需承担额外的食宿费、交通费，按现在的物价水平，人均每年至少需花费1000元以上。目前国家助学体系还不能完全解决残疾学生的上述“特需”和特殊困难(中西部农牧区尤为明显)，这在很大程度上影响了残疾学生的就学。
5、特教师资队伍建设亟待加强。据教育部《全国教育事业发展统计公报》，2008年，我国特教学校专任教师34990人，其中本科以上学历10753人，仅占31%，学历层次整体较低，有过特殊教育专业背景的更少，总体专业对应性不高。同时，特教师资培养和管理还存在一些问题：国家至今没有特殊教育教师职业认证资格制度；不少地方特教津贴几十年不变，甚至无法落实；特殊教育专业师范院校少、层次低、培养学生人数少；特殊教育教师的职后职中培训缺乏专业性、系统性；特教学校普遍缺少从事语言治疗、物理治疗、心理康复等工作的专业教师；近些年进入特教学校的学生残疾程度越来越重，教学与管理难度不断加重，特教教师工作强度大，待遇低，心理压力大，职业吸引力不强。
6、特殊教育管理体制明显滞后。目前，各级教育行政部门仅在基础教育管理部门有工作人员或专兼职负责义务教育阶段特殊教育工作。特殊教育在基础教育的义务教育和普通高中教育阶段基本还有专人统管，而在残疾儿童学前教育、残疾人职业教育、高等教育和残疾青壮年扫盲等工作阶段，还不能有效纳入到教育行政部门相关司、处和人员的职责，基本处于“不知该找谁”的窘境，致使在办学标准、质量评估、师资培养培训、资金投入等方面无法得到有效协调与推动。
三、抢抓机遇，加快特殊教育的改革和发展
当前，我国特殊教育事业遇到了历史上最好的发展时期，迎来了又一个春天。党的十七大首次明确提出“关心特殊教育”，将特殊教育作为改善民生，促进社会和谐的重要内容。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》提出，“发展残疾人教育，鼓励从事特殊教育，加强师资队伍建设，提高特殊教育质量，”并就促进残疾人教育发展提出十项具体措施。全国人大常委会通过了《中华人民共和国残疾人保障法》(2008.4)和《义务教育法》(2006.6)修订案，批准我国加入联合国《残疾人权利公约》(2008.6)。第四次全国特殊教育工作会议召开(2009.5)，国务院办公厅转发教育部、中国残联等8部委《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》(2009.5)。特别是2010年全国教育工作会议的胜利召开和《纲要》的颁布实施，更是给特殊教育带来了从未有过的发展机遇。为全面贯彻落实全国教育工作会议和《纲要》要求，保障残疾人公平接受教育的权利，我们必须抓住机遇，积极行动，把加快特殊教育改革与发展作为促进教育公平的重要任务。努力在以下几个方面加大工作力度：
1、进一步提高对在当前形势下加快发展特殊教育重要性的认识。残疾人是一个数量众多、特性突出、需要特别扶助的最困难群体。2006年第二次全国残疾人抽样调查显示，我国有残疾人8300万，约占总人口的6.34%。特殊教育对促进残疾人全面发展、帮助残疾人更好地融入社会的基本途径具有特殊的意义：教育是残疾人实现“平等、参与、共享”的基本条件，教育机会的平等是残疾人实现平等的起点，促进机会均等必先从教育抓起；教育是残疾人“自尊、自信、自强、自立”的关键，残疾人的自觉必先源于教育；教育是尊重、理解、关心、帮助残疾人的最有力抓手，扶人先扶智，助残先助学；发展特殊教育是缩小残健差距的根本手段，残疾人与健全人的差距，不全是身体素质上的差距，更是接受教育水平的差距。改变残疾人的命运，要从改变残疾人的教育状况开始。从一定程度上说，残疾人教育体现了教育的本质，即强调对个体差异和人格尊严的尊重。残疾人教育状况是衡量国民教育发展水平的一个重要标志，一个地方的残疾人受教育状况极大折射出这个地方教育事业均衡发展、科学发展的水平。我们要从促进教育公平和均衡发展的高度来推动特殊教育改革与发展，加快发展特殊教育，维护残疾人公平受教育的权利，改善残疾人的受教育状况，缩小残疾人与健全人受教育水平的差距。我们要努力实现胡锦涛总书记在全教会上提出的“努力不让一个孩子因家庭困难和学习困难而失学”的目标。
2、要进一步引起各级党委政府对特殊教育改革发展的高度重视。要结合《纲要》的学习贯彻、落实好国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，强化政府发展特殊教育的职能和责任；将特殊教育切实纳入当地经济社会发展规划和《纲要》实施办法；不断完善特殊教育体系，在重点普及残疾儿童少年义务教育的同时，加快发展残疾儿童学前康复教育、以职业教育为重点的残疾人高中阶段教育和高等教育，不断满足残疾人接受教育的需求。
3、要努力争取政府针对特殊教育的特殊性加大投入。重视不重视关键在投入。“特教特办”要体现在保证特殊教育办学所需和不断加大投入上。随着4%教育经费的落实，应明确比例用于残疾儿童学前教育、义务教育、高中、职业和高等教育的经常性支出与“特殊教育”之“特需”上。要真正落实特殊教育生均公用经费高于普通教育的法律要求，真正落实并逐步提高特教津贴，真正落实各项扶残助学政策，要积极推动残疾学生免费接受各级各类教育。
4、要积极敦促教育行政部门进一步加强对非义务教育阶段特殊教育的领导与管理。要在深化教育行政管理改革的过程中，明确并强调相应部门和人员管理和推动特殊教育的职责，保证各级各类特殊教育机构在办学规模、办学标准、教学评估、师资培养培训、资金投入等方面能够及时得到管理和协调。特殊教育涉及多个部门和多个领域，需要齐抓共管，要充分发挥政府残疾人工作委员会的职能和作用，吸纳残联加入政府教育体制改革领导小组并发挥作用。要通过改革，为特殊教育科学发展提供体制和机制保障。
5、千方百计加强特殊教育师资队伍建设。加快制定国家特殊教育教师资格证书制度，明确各级各类特殊教育机构师生比例；结合中西部特教学校建设工程，适时制定并实施“特殊教育师资建设工程”。“国培计划”应明确比例针对特教教师,特别是中西部地区新建特教学校教师的培养与培训；加大对特教学校康复、技能等专业技术人员的培养培训力度，确立特教学校和随班就读师资的培训制度；落实《纲要》提出的“在优秀教师表彰中提高特殊教育教师比例”的明确要求，落实特教津贴并不断提高特教工作者待遇，增加特教教师的职业吸引力。
6、大力推动特殊教育改革发展中的基础性工作。目前有关残疾人教育的统计尚不完善，有些数据往往被普通教育的数据所淹没，特殊教育的基础研究也容易被忽视，特教师资培训也缺乏专业性和系统性。为此，要加快国家和区域特殊教育资源中心建设，加快特殊教育课程改革与教材建设、中西部地区特教学校信息化建设和特殊教育质量评估标准建设，加强盲文手语的规范与推广。只要上述工作和这些基础性工作落实了，全国教育工作大会和《纲要》确定的特殊教育改革发展目标才能够真正实现，特殊教育才能进一步加快发展。
(作者系中国残疾人联合会执行理事会副理事长)
（责任编辑：冯兴科）
