一、何谓社会保障公共服务
社会保障是国家抵御公民社会风险的制度体系，由社会保障制度安排和服务体系构成。政治民主是动机，即实现公民受益权，克服贫困和改善民生；国家理财是手段，即按照个人生命和财务周期筹集和使用资金，发挥其公平分配、促进消费和风险管理的战略作用；社会和谐是结果，即完善产权规制、缩小贫富差距，实现经济平稳较快发展目标。以上三点互为条件。
服务型政府是坚持客户导向的，具有宏观调控、市场监督、社会建设和公共服务能力的政府，其决策、执行和监督三大功能分离，征税、执法和服务三类组织要均衡发展。目前我国政府公共服务执行机构和农村公共服务基础设施比较薄弱，这是服务型政府建设的增量部分，应当从完善城乡社会保障公共服务体系做起，打造政府的社会保障执行机构(简称“社保机构”)，强化政府的社会保障执行能力。
第一，社会保障筹资能力。包括积极的社会保障预算和税制，即征、减、免、延的有效安排；合理的社会保险费制，职工、企业和政府三方协商确定费率；保值的个人储蓄制；明确国家、用人单位和个人的责任，确保各项社会保障支出。
第二，社会保障基金管理能力。包括提高统筹层次，做到资金账户财务安全、基金账户投资保值，完善社会保障基金市场运营的受托人制度、信息披露和监管机制。根据社会风险特征确定收支平衡周期。
第三，公平待遇和确保支付能力。包括克服贫困和体面生活两个目标，由此决定社会保障制度的合理结构。
二、社保服务体系建设的基本要求
在转变发展模式的过程中，应当关注社会保障政策的结构性调整。
第一，坚持科学发展观。要根据人的生命和财务周期进行社会保障制度安排，多方筹资、持续发展，适时做到住有所居、病有所医、老有所养，新加坡公积金制度安排的设计思想值得借鉴。工业化国家的社保方案是全面的、碎片的，信息时代要整合，中国需要“打补丁”与整合同步进行。
第二，坚持客户导向。要管好个人账户和社会保障卡，记录居民一生的贡献和各类受益情况，方便一生身份转化和异地携带；同时加强居民征信管理，与公安、民政等共享信息，对接市民服务中心，让失地农民和农民工在进城居住和务工之前拥有社会保障个人账户。
第三，加强政府能力建设，打造网格化服务体系。强化中央政府公共服务生产和派送能力，包括政策法规、筹资计划、信息系统的顶层设计和执行能力；强化省级地方政府的公共服务接收、补充和递送能力；强化市县基层政府的公共服务提供和需求反馈能力；这好比国家造铁路和火车，实行垂直管理；地方修车站和接待客户，实行水平管理的国家铁路运输网。
总之，在公民社会保障卡的背后，有一个以个人账户为基础的、城乡一体化的社会保障公共服务信息系统和组织系统；在这个系统的背后，有一个服务型政府和现代社会管理体系。
三、社会保障公共服务体系结构
社会保障公共服务体系包括五大服务功能、四层信息平台、社保机构三三制、两类操作流程和一个服务窗口，即“54321社会工程”。
第一，五大服务功能。即社会保障政策解读、资金保障、信息系统，业务管理(内部性、事务性)和客户服务(外部性、人性化)，以建设深入乡镇社会保障服务窗口为目标，明确中央、地区和地方政府的分工与合作关系。
第二，四层信息平台。包括参保人账户信息管理、统筹基金信息库管理、政策信息统计管理、信息交换平台管理(见图解2)。居民基础信息是征信管理的基础，必须统一规划与管理。建议国务院建立社会保障基础信息、人口基础信息、法人基础信息和宏观经济基础信息的交换平台，支持国家制定社会经济发展规划和党中央的重大决策；避免政事不分、各地方各部门重复建设。社会保障信息管理四层平台与机构功能
1.参保人信息账户 市县局账户管理和信息上报功能
2.统筹基金数据库 省局统筹基金数据保管上传功能 国家局统筹基金数据总库管理功能
3.政策信息统计中心 人社部归集数据以及统计分析功能
4.信息共享交换平台 国务院及部门间信息共享和决策功能
第三，社保机构三三制，支持服务窗口。首先，建立国家、省(自治区、直辖市)和市县三级垂直管理的社会保障局，是服务型政府的执行机构，具有统筹基金和打造乡镇市区社保服务窗口的职责(见图解3)。非核心社保业务可以外包，利用社会资源延伸社保服务深入农村。其次，社保机构按照前端服务(建设统一窗口)、中端管理(管理个人账户和数据库)、后端监控(对接服务机构)三大功能模块，改善流程与整合机构。
第四，两个操作流程。指参保人信息向上集中、社保服务向下派送的操作过程。要强化市县社保机构信息上传功能，确保信息准确和安全，根据社保基金统筹层级设中间站，不要根据行政层级设置中间站，避免出现人为的信息梗阻现象。要人财物资源向下配置，强化一线人员的综合能力培训。
第五，一个窗口对接市民服务中心。指基于信息化，因地制宜地建设多险种整合的、服务标准统一的、形式多样的社保服务窗口，包括乡镇社会保障中心和窗口，以及社会保障网页、触摸机、电话服务、社保专员等多种形式，在农村山区和牧区，要发挥“马背医生”和“背篓小学”的精神，送社保服务进千家万户。市民服务中心建在社区，可以由民政部门主导，社区组织和居民参与建设，实现社保、医保、低保、救助、计生、就业、居家养老等服务一体化提供。
四、社保公共服务体系建设的体制机制
(一)体制建设原则：政事分离、网格体系、主抓核心业务
服务型政府需要理顺管理体制，为打造效能运行机制奠定基础。
1.政事分离，社保机构相对独立。社会保障机构是政府的执行机构，如美国社会保障总署(隶属总统办公室)、澳大利亚中联机构、新加坡公积金局、比利时高架银行等机构均为政府机构。中国亟待健全国家、省、市县三级社会保障局(中心)，统一机构名称和建制，在党和政府的领导下，依法独立完成职责、编制和预算的三定方案，直接承担社保服务责任，接受客户满意度评估。
2.垂直水平对接，建立网格服务体系。中央负责社保服务定制，包括解读政策法规、制定筹资计划、统一信息系统；省级负责社保基金收支平衡、管理信息和传递服务；县市级负责社保服务派送和需求反馈；建立纵向分级满意度考评指标。主要领导实行垂直派任制，技术人员实行属地聘任制，社保专员实行属地合同制。
3.主抓核心业务，做好服务外包管理。居民基础信息不得外包，要在保护隐私权的基础上实现信息共享。公共服务外包的是功能，不是责任，其操作应当限定在省级以上社保机构，以便管理和监督。外包程序与合同必须依法实行标准化管理，社保机构要对合作伙伴和承包机构的违规行为承担连带责任，以确保受益人的利益。可以探讨社保机构与银行长期的合作机制，在商业银行内建立社会保障业务系统和专业人员队伍，即按照社保机构指令提供服务的社保银行。
(二)机制建设原则：统筹基金、整合业务、统一信息系统
服务型政府需要创新管理和服务流程，建立效能型操作机制。
1.提高统筹层次，管好社保基金。首先，实现基础养老金中央统筹且覆盖城乡全体居民，化解社会矛盾、从长计议调整养老金政策结构，管好(整合各类账户与做实养老基金)个人账户养老基金，应对社会老龄化。其次，逐步提高医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险的统筹层次，以强化其社会互济性。此外，根据风险特征制定基金运营周期，积累预测预警系统，确保社会保险统筹基金收支平衡，适当保留风险准备金；确保养老基金保值增值，平衡长期负债。
2.整合同类业务，个人账户导向。建立实名制个人社保账户和具有终生性、及时性和互动性的信息管理系统。第一，前端服务即打造统一的服务窗口，包括参保登记、咨询和待遇支付等工作；第二，中端管理即分类执行五险政策，包括个人账户管理、财务管理、信息备份、数据库等；第三，后端监控即对接各类服务机构，如对支付银行、养老基金受托机构、医疗服务机构的监督与协作。
3.保护隐私，信息共享。自下而上完善个人账户、数据库、信息交换平台四级操作系统，健全个人查询和信息共享的密钥管理制度。要避免政府决策部门分别、重复建立数据库，而执行机构没有数据库的现象。
(三)组织建设原则：统一机构、增加弹性、有效配置
服务型政府需要根据功能和目标进行组织再造，并借鉴公司经验增加组织的弹性和适应性。
1.统一名称与整合机构。第一，根据职能和属地原则确定名称，具有统筹社保基金和管辖下级机构职能的机构统称“社会保障局”，仅具有服务功能的机构统称“社会保障中心”；两个名称均具有统一性和唯一性。第二，内部事务称“管理”，外部事务称“服务”，机构名称不再出现“管理”和“服务”的用词。第三，建立社会保障局意在整合各项社保公共服务，以窗口建设带动流程再造、机构整合与人员培训。
2.用人灵活与组织弹性。以三元用人策略克服编制瓶颈，缓解用人灵活与组织刚性之间的矛盾。(1)公务员实行在编聘任制和综合类公务员薪酬制，对社会保障政策执行承担政治责任，包括服务外包的政策监督责任；以上级派任为主，地方聘任为辅。(2)技术高管实行在编参公管理制和高管型薪酬制，对社会保障公共服务的质量承担责任，包括服务外包的成本控制和技术监督；可由上级派任，也可由地方聘任。(3)社保员，包括业务类专员(有资质要求和培训需求)和非业务类服务员，实行非在编劳动合同制与绩效工资制，对社会保障服务承担岗位责任。
3.人员配置和经费保障。根据2006年国家行政区划计算，三级社保机构约为2370多个，社保服务窗口约为36000多个。要学习西方国家经验制定《公共服务法》，规范公共服务人员编制和预算制度，明确中央和地方政府的责任。澳大利亚中联机构每年有16亿澳元预算，27000人员编制，其首席执行官每年只有14天事假，均依法规定并接受监督。
五、中国社会保障公共服务体系建设的展望
近期目标(2012-2016)：强化社保机构能力建设，提高民政部门打造市民服务中心的能力，为社区公共服务提供综合性平台，向人民满意的服务型政府迈出第一步；将农村社会保障信息系统建设纳入“十二五”规划，加大资金和人力投入，建设城乡一体化的社保工程。
远期目标(2017-2020)：完善大社保公共服务体系，逐步整合相关公共服务，建立和完善市民服务中心。完成行政体制机制转型，强化国家公共服务生产和派送能力，健全公共服务外包机制和社会服务网络，实行与绩效评估和人民满意度评价关联的公务人员任用和个晋升的人事制度，向人民满意的服务型政府迈出第二步。
(杨燕绥系清华大学公共管理学院教授、博士生导师；曹峰系清华大学公共管理学院讲师)
（责任编辑：冯兴科）
