核心提示:上海市政府近日提请上海市人大审议《关于促进改革创新的决定(草案)》(以下简称“决定”),拟通过责任豁免来解决“改革创新不成功怎么办”的问题。决定规定,对按照规定程序决策、实施改革创新,但未能实现预期目标,且未牟取私利的,在政府政绩考核中对有关部门和个人不作负面评价,不予追究行政责任及其他法律责任
“改革失败”免责过时了
潘洪其
以地方政府规章或地方性法规的形式规定豁免改革失败者的责任,上海市的这个决定草案在全国不是首创。此前,云南、武汉、深圳等地也出台过类似的规定；两年前海南省人大常委会通过一项地方性法规,将二审稿中曾出现的“改革创新失败免责”的条款删除。这些都表明,对于改革失败到底该不该免责,从决策机关到社会公众都没有达成大致的共识,还有必要认真研讨,深入论证。
“改革创新”无疑是当今时代最宏大、最具正当性的主题之一。但事实证明,正因为“改革创新”的宏大而正当的时代主题,往往就有人以“改革创新”为名,大张旗鼓地铺摊子、上项目,劳民伤财,竭泽而渔。对这种明显的“伪改革”,当然不能给予“失败免责”待遇。另外有一些人,虽然主观上没有好大喜功、中饱私囊的故意,但由于享有“失败免责”待遇,在制定决策和具体执行过程中就缺乏应有的理性、谨慎和克制,在盲目冲动和狂热激情的支配下,改革创新更可能偏离民主决策和科学程序的正常轨道,最终以失败收场。即便是后一种情况,“失败免责”待遇对改革者未必就是一种保护,反而在客观上放纵了改革者的自负、非理性和盲动,对改革走向失败起到了某种助推作用。
对企业经营行为中的改革创新以及国家机关、事业单位和其他组织履行职能过程中的改革创新,当然都需要加以鼓励,以推动改革者积极探索、大胆尝试,但动辄给予“失败免责”的待遇,却不是一种科学的鼓励机制。真正科学的鼓励机制与被鼓励者承担应有的责任密不可分,人们一般称之为“激励约束机制”。一方面,由于改革是对未来的不确定性发起的冲撞,改革者必然要承担各种未知的风险。因此需要事先约定,改革如果获得成功,改革者能够在物质上、荣誉上获得什么样的收益与奖励,作为对其承担风险的合理补偿。这是对改革创新最好的鼓励。另一方面,改革者在受到激励、预期获得收益的同时,也需要受到相应的责任约束,表现为在改革过程中明确改革者必须履行的责任,改革如果失败,必须依法依规追究改革者的责任,包括可能要追究法律责任。这样才既符合“风险与收益对等”的公平原则,也符合“激励与约束共存”的公正原则。
在改革开放初期,中国缺乏健全、完善的法制环境,社会上改革创新的动力普遍不足,当时规定一些“改革失败免责”待遇是很有必要的。如今,改革已经进入新的攻坚阶段,特别是上海这样的改革前沿地区,最迫切需要的是通过进一步扩大民主,健全法治,在诸多领域打破垄断,加强对公民权利的保障和对公权力的监督制约,强化对各行为主体的责任赋予与责任追究,为改革者创造既宽松活跃而又规范有序的环境。“改革失败”责任豁免的条款,在改革新阶段已经过时了。
任何人都必须对自己的行为负责,改革者也不能例外。改革者只有培养起强烈的责任意识,自觉接受责任约束和监督制衡,勇于对自己的行为负责,其改革创新才可能经得起历史和时代的检验。
改革要遵守国家的法律
乔新生
在我国现行的法律体系中,既有宪法和法律,又有行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。全国人大及其常委会制定法律,国务院制定行政法规,地方人大制定地方性法规,国务院各个部门制定部门规章,地方政府制定地方政府规章。由于各地生产力发展水平不同,因此,全国人大常委会鼓励地方人大在不违反法律和行政法规的前提下制定地方性法规,促进当地生产力的发展,解决社会发展中所面临的现实问题。
然而,近些年来,一些地方人大为了鼓励创新,制定了许多与国务院的行政法规和全国人大制定的法律不同的地方性法规,这些法规存在不少问题,可能有损国家法律的统一。
现在一些地方设立的高新技术开发区组建风险投资基金,动辄向企业发放数以亿计的政府风险投资资金,一旦投资失败,将会给政府财政带来巨额损失。部分学者认为,在市场经济条件下,风险与收益成正比例关系,因此,政府应当设立风险投资基金,帮助高新技术企业扩大生产规模,增加市场份额。冠冕堂皇的理由之下,掩盖的是政府风险投资基金的巨额亏损。少数政府官员与高新企业沆瀣一气,利用政府的风险投资机制,获取大量不当利益。如果对这种现象听之任之或者制定地方性法规加以鼓励,那么,将会带来不可估量的损失。
在发达的市场经济国家,风险投资机制普遍存在,但是,风险投资的主体是企业而不是政府部门,政府通常扮演发放小额贷款的角色。为了鼓励中小企业的发展,政府可以设立担保公司或者小额贷款公司,专门为中小企业的成长服务。但是,政府不宜直接进行大规模的风险投资,因为这样做将会带来巨大的商业风险和政治风险。一些地方政府不了解风险投资的市场属性,设置巨额的风险投资基金,从事企业风险投资活动,不仅与民争利,而且更重要的是,这会导致国家财产巨额损失。
改革创新是一个非常复杂的活动,如何评判企业的行为是否属于改革创新、如何评判政府的决策是否属于改革创新的举措,需要进行缜密的分析和政治经济效益评估。如果政府官员大胆冒进,失败之后把责任归咎于改革创新,那么,将会导致我国现有的法律责任体系彻底崩溃。
在现代法治社会,对于企业和个人来说,凡是法律不禁止的,公民和企业都可以大胆地改革创新；可是对于政府机关来说,凡是法律没有授权的,就不可以恣意横行。绝对不能因为法律没有明确授权,而认为政府可以大胆地尝试,因为那样做将会导致政府的权力不断扩张,整个国家企业和公民的权利不断被压缩。地方立法机关制定改革创新地方性法规,一定要遵守我国现行的法律规定,充分了解现代法治的基本内涵,绝对不能拍脑袋想当然,让一些不法之徒钻空子。
事实上,在行政领域,我国已经有了非常完善的法律体系,地方立法机关最好不要轻易突破。假如制定法律是为了放开地方政府官员手脚,大胆创新,那么,最终的结果很可能是适得其反,行政机关的权力不断扩张,而市场主体的权利不断受到损害。
（责任编辑：周姗姗）
