建立高层次改革协调机构

　　十八大报告把“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革”，作为行政体制改革的重大任务之一。十八大后，尽快建立一个高层次改革协调机构，以加强对经济体制、行政体制改革的组织、协调和指导，现实需求增大，各方共识增多。为此，提出如下建议。

　　建立改革协调机构加强改革顶层设计

　　改革开放初期，我国曾成立了高层次的经济体制改革协调机构———国家体改委，到10年前体改办撤销。10年后十八大之所以再次强调建立改革协调机制，最重要的是今天改革形势发生了深刻变化，改革更需要加强顶层设计。可以说，建立高层次的改革协调机构，着力改革顶层设计，其现实性、重要性不亚于上个世纪八十年代。

　　1.撤销体改委与当时过于乐观的改革形势估计直接相关。上世纪80、90年代，原国家体改委承担了许多重要领域改革的理论研究、规划设计、组织协调、实践指导等职能，在改革关键时期发挥了重要的历史作用。但到了上世纪末，对改革曾经有这样一个判断，认为到本世纪初，社会主义市场经济体制框架初步形成。在这个总体框架内，各部门、各地区按照既定的设计，重点抓好落实，到2020年能够建成比较完善的社会主义市场经济体制。这是当年撤销国务院体改办的主要因素。

　　今天看，不仅经济体制改革远未完成，政治、文化、社会等新的改革任务又逐步提出来，改革顶层设计从总体上滞后于改革实践。以收入分配改革为例，十六大时就提出“调高、提低、扩中”的思路，直到今天尚未有一个总体改革方案出台。

　　2.未来5～10年改革的深刻性、艰巨性和复杂性全面增强。现实的情况一再表明，改革不仅要走很长的路，而且矛盾与困难比原有的估计要大得多、严重得多。例如：

　　(1)改革任务全面加重。十八大提出经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”发展和改革的重大任务，远超过改革开放之初经济体制改革的范畴。这就需要立足现实，着眼中长期，对全面改革进行顶层设计、规划统筹，以把握改革的主动权。

　　(2)改革的艰巨性增强。比较容易的改革，相当一部分已经完成。而涉及面宽、触及利益层次深、配套性强、风险比较大的改革，尚未实质性破题。并且，随着内外环境的深刻复杂变化，改革面临着错综复杂的矛盾问题只会增多，不会减少。同时，改革面临着的这类重大课题，大都带有“牵一发而动全身”的特点，其全局性、复杂性日益增大。为此，加强改革顶层设计，统筹协调改革推进的现实性全面增强。

　　(3)改革的复杂性日益突出。在利益矛盾增大、增多的大背景下推进改革，不能不面临利益掣肘的巨大挑战。有利则改、无利不动、甚至利用改革强化既得权力和既得利益。在缺乏顶层设计和综合协调的情况下，部门分头推进改革的方式，很难保证改革不走形变样。

　　3.建立高层次改革协调机构的三个可选方案。从总的来看，新阶段改革顶层设计对建立改革协调机构提出三大要求：第一，具有较高的权威性；第二，利益相对超脱；第三，具有较强专业性。考虑到这三大要求，可以考虑如下三个方案：

　　(1)方案1：在中央设立改革领导小组。由中央的主要负责人直接领导，负责改革的顶层设计和顶层推进，制定重大改革的总体规划和相关领域的综合配套措施、统筹协调相关各方形成改革合力，以充分发挥中央总揽全局、协调各方的领导作用。建议借鉴中央机构编制委员会的体制安排，在国务院设立办事机构，负责具体组织落实中央改革领导小组的改革决策。

　　(2)方案2：设立国务院改革领导小组。在国务院主要领导的直接领导下，下设精干的办公室，具体负责改革 的 顶 层 设 计 、 统 筹 规 划 和 协 调 指导。

　　建议成立的改革协调机构不宜设置为一般的议事机构或部际协调机构，应定位为高层次的工作机构，以统筹各项改革的顶层设计，协调重大改革的具体实施，发挥中央、国务院领导全面改革的参谋助手作用。

　　(3)方案3：成立中央或国家层面的改革决策咨询机构。下设精干办公室，主要承担：第一，联系和服务于改革决策咨询机构的专家，组织进行重大改革的调查研究；第二，筹备组织定期和根据临时需要举行的改革决策咨询委员会议；第三，联系改革研究机构及其知名专家学者，建设全国性改革决策咨询网络；第四，组织相关研究机构参与重大改革专题研讨。

　　顶层设计与部门推动有机结合

　　从近10年来的改革实践看，改革需要克服部门利益，但又不能绕过部门推进改革。成立改革协调机构，就是将改革顶层设计、统筹规划、综合协调和指导督办与部门推动有机结合，形成推进改革的合力。

　　1 .既要保证改革协调机构的权威性、也要充分调动部门改革自主性。在上个世纪80年代和90年代初，国家体改委在改革关键时期发挥了重要的历史作用。作为一个利益超脱、专司改革的国务院组成部门，国家体改委主导了多项重要领域的改革。20世纪90年代中后期，由于职能逐步细化，体改委开始参与一些涉及职能部门的具体改革。这就难免与一些部门的职能产生交叉重叠，引发矛盾。这也是体改委被撤并的原因之一。

　　总结历史经验，改革协调机构要着力于改革的顶层设计、统筹规划、综合协调和指导督办，把统筹协调和部门具体推动结合起来，二者缺一不可。

　　2.充分估计改革顶层设计、顶层推动和统筹协调的现实需求。目前，改革已经进入深水区，面临着各种既得利益的掣肘。

　　(1)部门利益突出。以行政审批为例，行政审批权的改革往往以“合并同类项”的形式出现，某些领域的行政审批名义上看数量减少了，但实际审批事项却有增无减。这其中不乏掺杂了某些部门利益。

　　(2)地方利益突出。在现行的中央地方关系下，近年来地方政府的自身利益倾向有逐步增强的趋势。

　　(3)行业垄断利益突出。铁路行业政企分开长期难以转变，背后是巨大的行业利益链条。由此看来，仅靠部门很难实质性推进改革。

　　3.把改革的统筹协调与部门推动紧密结合。

　　(1)明确高层次改革协调机构同部门之间的改革分工。高层次改革协调机构重在建立跨部门的协调机制、超脱部门利益的推进机制，以加强改革的系统性、整体性、协同性，有效推进深层次、综合性改革。

　　(2)充分并发挥各部门的业务优势。明确部门推进改革中的分工，充分发挥各部门具体推动改革的业务优势，以保证部门对改革决策的认可和推进改革的责任担当。

　　(3)支持部门和地方的改革试点。给予部门和地方一定的改革探索权，鼓励部门地方创新改革的推进方式。

　　(4)在新一轮大部门体制改革中推动部门实现决策权、执行权和监督权的分开。

　　整合现有改革协调机制合力推进改革

　　新时期推进改革，需要顶层设计和顶层推动，也需要广泛的社会参与。这就需要在新成立高层次改革协调机构的同时，形成充分利用多方智慧、凝聚改革共识的新机制。

　　1.原国家体改革委之所以能够在改革协调上发挥重要作用，重要原因在于调动各方面的资源研究、谋划和探索改革。

　　(1)注重联系智库。形成相关研究力量和研究网络，充分利用各方智慧为改革出谋划策。

　　(2)注重联系地方。谋划地方改革试点，通过以点带面、总结地方经验普及和推进改革。

　　(3)注重国际合作、交流与研讨。通过考察、总结、借鉴国际先进经验推进改革。

　　2.整合现有的改革协调机构。这几年，为了推进相关方面的重要改革，先后由中央领导同志牵头成立专门的改革领导小组。这些改革领导协调机构在调动各部门力量、配套推进专项改革中发挥了重要作用。建议在此基础上，新成立的改革协调机构，要有效整合、充分利用现有改革协调机制所形成的资源，以加强全面改革的顶层设计、统筹规划、协调指导和监督推进。这样，既有利于统筹规划全面改革，又有利于把现有的力量整合起来。

　　3 .成立专项改革研讨小组。建议在整合现有改革协调机构的同时，可考虑设立各类专题改革研讨小组。形成改革研究广泛的社会网络，集中多方智慧为改革出谋划策。这样，既能够确保改革总体规划的科学性和有效性、又能够确保各类专项改革规划之间的协调配套。

　　(作者分别系中国经济体制改革研究会会长；中国<海南>改革发展研究院院长)

（责任编辑：年巍）