郑永年：新政府需要找到改革突破口

新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年接受本报记者采访。记者　王皓然　摄

　　●从30年的高速增长逐步过渡到中速增长是经济发展的必然过程，现在的问题是怎么能过渡好。如果过渡的好，也就是中国在未来10- 15年保持5%- 8%之间的增长，中国完全可以避免中等收入陷阱。

　　●经济领域的改革必须具有明确的目标，那就是，在中短期内保持中等经济增长，从长远看调整和优化经济结构，实现可持续性。经济体制改革必须把短期的经济增长和长远的可持续发展有效结合起来。

　　●通过税制来调整国民经济结构，实现国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的平衡。改善中国的社会结构，主要是在减少和保护社会最底层的同时，大力促进中等收入群体的成长。

　　●户口制度造就了城乡二元分割制度。当时设置这种制度是为了对社会加以有效的行政管理，但正如改革开放以来的经验所表明的，城乡二元制度已经成为中国城市化最主要的结构性和制度障碍。今天中国社会所面临的很多社会冲突也大多来源于这个城乡分割制度。

　　中国发展高层论坛2013年会期间，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年接受了《经济参考报》记者的专访。他在专访中指出，对中国新一届领导人来说，更大的挑战是，如何使中国经济平稳地由高速发展转型到中速发展。他认为，实现全面改革是不太现实的，改革需要找到突破口。

　　新政府面临严峻内外环境

　　《经济参考报》：前不久结束的全国两会上选出了新一届政府。您认为，对新一届政府来讲，今后将面对怎样的国际和国内形势？对中国经济发展来讲，有哪些有利条件和不利条件？

　　郑永年：中国新一届政府面临着新的国际和国内环境，现在他们需要正确的估计这个形势。

　　首先，国际经济大环境并不理想。中国在邓小平南方讲话之后，经济开始迅速发展起来，当时的国际环境处于全球化的高潮，2001年中国加入W T O后进入了全球化体系中，这给中国经济发展带来了巨大的好处。

　　而当前的国际环境有两个微妙之处需要引起注意。第一，世界经济结构严重失衡。虽然美国政府采取了一系列措施，使得经济有了微弱的复苏，但并不是结构上的整体复苏，美国并没有从根本上解决结构性失衡的问题，要真正解决这个问题需要更长时间的努力。欧洲的情况也好不到哪里，经济危机非常严重，要想走出危机，不仅需要时间，还需要制度性、体制性的改革。美国、日本也需要这种改革。而体制性的改革都会面临来自巨大的既得利益团体的阻挠，不仅是中国，世界上所有的国家都是如此。第二，中国周边的环境在变化。中国是亚洲区域最大的国家，但和周边国家的政治信任度比较低。所以中国的战略环境并不好。现在从东海到南海，都有矛盾，这些都对中国经济发展产生不利影响。

　　其次，中国内部也存在经济结构失衡等问题。这几年大家过分强调出口和内需之间的失衡，除此之外，还有国企和民企、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的结构失衡。要解决这些问题都需要新一届政府付出非常艰苦的努力。

　　对中国新一届领导人来说，更大的挑战是，如何使中国经济平稳地由高速发展转型到中速发展。中国经济要想继续保持两位数的高速增长已经十分困难了，即使偶尔还会有，也会对中国经济结构甚至国际经济结构产生一些负面影响。

　　从30年的高速增长逐步过渡到中速增长是经济发展的必然过程，现在的问题是怎么能过渡好。如果过渡的好，也就是中国在未来10-15年保持5%-8%之间的增长，中国完全可以避免中等收入陷阱，由中等 收 入 国 家 过 渡 到 高 收 入 国 家 ， 由 现 在 的 人 均G D P5000美元增长到1万或1.2万美元。如果中国可以由中等收入国家过渡到高收入国家，那么现在面临的很多问题也就迎刃而解了。当然，如果过渡不好，经济增长速度跌到5%以下的低增长，那么中国就很可能掉入中等收入陷阱。从世界经济发展史来看，这种过渡并不容易，存在许多挑战，世界上许多国家都深陷其中。

　　当然，中国的潜力是有的，这就需要有效的政府和正确的政策。我非常欣赏李克强所说的“改革是最大的红利”，将来体制改革会是最大的红利。今后，中国再也不可能走以前粗犷式的发展道路，要从细节入手实现可持续的发展。

　　《经济参考报》：既然您谈到了改革这个话题，您认为，新一届政府的都需要从哪些方面着手进行改革？

　　郑永年：从去年底十八大后推出的一系列政策和领导人讲话来看，我认为这个进程比较明确。实现全面改革是不太现实的，改革需要找到突破口，主要有三大块。第一，执政党内部的改革。中国共产党是中国唯一的执政党，不仅要有能力治理国家，还要领导国家继续往前走。对执政党的改革现在很明了，主要就是反腐败，建立一个清廉的政府。第二，可持续发展。在这里，财税改革、金融改革都要往前走，但我认为重点还是城镇化改革，这可以保证中国在相当长的时间里实现经济可持续发展。第三，政府和人民之间的关系。目前这一块没有放入到改革的议程里，但是我认为很重要。现在大家都在谈习近平提出的“中国梦”。“中国梦”就是政府和老百姓互动的一个平台。怎样把这三块作为突破口需要进一步的研究。

　　中国税制结构不利于结构调整

　　《经济参考报》：您心目中，经济领域改革的具体路径应是怎样的？

　　郑永年：经济领域的改革必须具有明确的目标，那就是，在中短期内保持中等经济增长，从长远看调整和优化经济结构，实现可持续性。经济体制改革必须把短期的经济增长和长远的可持续发展有效结合起来。要达到这个目标，针对中国的实际情况，这个领域内至少可以进行如下几个方面的改革。

　　税收体制改革。在任何社会，税收体制既可以阻碍经济增长，也可以促进经济增长。同时，国家也通过税制的二次分配达到基本的社会公平。对这些，中国社会已经讨论很多，但有两点还必须加以强调。第一，通过税制来调整国民经济结构，实现国有企业和民营企业、大型企业和中小型企业、中小型企业和微型企业之间的平衡。第二，通过税制改革来改善中国的社会结构，主要是在减少和保护社会最底层的同时，大力促进中等收入群体的成长。

　　近年来，很多讨论过分强调通过二次分配来实现社会公平。二次分配当然很重要。但必须意识到，在实现基本社会公平方面，二次分配只是一个补充，而一次分配是结构性的，更为重要。通过税制改革来改善经济结构，通过改善经济结构来改善社会结构，从而实现社会公平，这种途径和方式比二次分配更为有效。目前的结构性减税改革是一个好的开始。

　　中国目前的税制结构不利于经济结构的调整。首先，目前的税制有利于国有企业和大型企业，而不利于中小型、微型企业。税制的改革要改变这个局面，对中小型和微型企业实行优惠的税收政策。发展中小型和微型企业是解决就业问题的最好手段。就业是个人和家庭收入的最主要来源，一旦没有了就业，那么再多再好的来自国家二次分配的社会保障也难以避免个人和家庭沦落为贫穷状态。

　　金融体制改革。金融体制改革的目标和税制改革一样，即保证经济的可持续发展和促进社会正义和公平。要实现这个目标，有两个方面的改革可以考量。首先是限制国有银行业的垄断行为。现在银行业的市场化水平较低，缺乏充分竞争。虽然国家在银行业的垄断地位在今后相当长的历史时期内很难改变，但可以对银行业进行改制，引入市场化和引入竞争机制。

　　其次，向民间开放金融业，大力鼓励和促进民间金融机构的建立和发展。现在国有商业银行主要的服务对象是国有企业。虽然这些年中央政府一直在强调国有银行要支持中小企业，但并没有什么结果。这是制度设计原因。要国有大型银行去支持和扶持中小企业并不符合经济逻辑，国有银行没有经济上的动机去支持中小企业和微型企业。如果用行政命令手段强制国有银行去这样做，失败的可能性远远大于成功的可能性。现在，最可行的办法就是允许民间金融机构的产生和发展。实际上，非正式的民间融资渠道和制度一直存在，只不过处于非法状态。只要中小微企业有融资需求，这种非正式的渠道和制度会一直存在下去。但因为缺少政府的监管，这些非正式的渠道和制度经常会导致严重的问题，甚至演变成社会的不稳定因素。对政府来说，一是要容许民间金融机构的产生和发展，二要加紧对民间金融结构的监管。民间金融结构的发展同时又能在资本市场上加强竞争，降低企业融资成本，提高资本使用的效率。只有民间金融结构发展起来了，中小型和微型企业的发展才有希望。而只有中小型和微型企业发展起来了，社会结构才会有改善的希望。

　　通过城市体制改革推进城市化

　　《经济参考报》：近来，城镇(市)化已经成为中国新一届政府的最高议事日程之一。中国国务院总理李克强多次强调，城镇化是中国最大的内需潜力之所在。您认为，中国未来城镇化之路应如何走？

　　郑永年：我认为，无论是通过建设消费主导的经济转型而实现可持续的经济发展，还是通过解决城乡二元结构而达到社会的稳定，都离不开城市化。

　　不过，从目前的讨论看，大多聚焦于城市化对经济增长的贡献，而少谈甚至不谈城市体制改革问题。在一些政府经济学家和各级政府官员对城市化的讨论中，人们不难感觉到国内“G D P主义”的迅速回潮。城市化不再是通过体制改革而获取红利，而是通过城市发展而获取红利。

　　城市化对经济增长的贡献当然不容怀疑，经济发展对城市也非常重要，但如果仅仅强调城市化，而不谈城市体制改革问题，城市化就会带来无穷的经济、社会甚至政治问题。从中外城市化历史看，简单的城市扩张可能会造就巨大的短期利益，但从长远看不仅不能实现可持续发展，反而会导致各种城市病。在中国的制度环境中，如果城市化不当，不仅会促成国家陷入中等收入陷阱，甚至可能因为环境的恶化而对人民的生活构成直接的威胁。城市化为经济增长带来的巨大红利只能通过城市体制改革而实现。

　　实际上，改革开放以来，城市化是中国社会经济发展过程的一大主题。中国传统上是农业社会。尽管近代之前的数千年历史中，中国也发展出了无数城市，但因为缺失西方那样的工业化和与之关联的城市化，中国农业社会的大局从来就没有被改变。改革开放之前，国家主导的工业化促进了城市化，但也没有改变农业社会这个基本事实。从深层次看，这一波城市化的代价极高，很多制度设置实际上是反城市化的。

　　一个显著的例子是户口制度所造就的城乡二元分割制度。当时设置这种制度是为了对社会加以有效的行政管理，但正如改革开放以来的经验所表明的，城乡二元制度已经成为中国城市化最主要的结构性和制度障碍。今天中国社会所面临的很多社会冲突也大多来源于这个城乡分割制度。

　　中国城市化在高速度地进行，但是很多官员和学者对城市化的概念并不清楚，对“城乡统筹”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到现在为止，大概把城市“做大”是很多人的共识。而在“城乡统筹”方面，问题更多。

　　对一些地方官员来说，城市化仅仅意味着土地的城市化，而不是人的城市化。他们所关心的只是通过各种途径把农村的土地转变成为城市用地，而对如何把农村人口有效整合进城市并不感兴趣。同时，很多人也没有意识到如何去改善农村居民的生活，使得他们拉近和城市居民的生活状况。

　　从理论上说，城市应当让生活更美好，更方便。但现实并非是这样。高楼大厦有了，立体桥梁有了，在西方大城市所能见到的东西，中国都有了。但是，方方面面硬件的发展并没有带来软件方面的进步。实际上，高速城市化所带来的建设成就在很多方面只是表面上的光彩。

　　那么，如何通过城市体制改革来推进城市化？从历史的经验和城市化现实环境来看，城市化首先必须考虑的是以人为本。

　　从国际经验来看，凡是城市化的目标是以人为本，城市化可以为城市居民带来幸福生活。强调城市是人居住的地方，对中国来说尤其重要。在中国传统的概念中，城市实际上是军事要地，核心是国防，是政治，而不是人。中国的城市的关键词是“城”，城市也被称为“城池”。近现代大多西方城市起源于商贸要地，关键词是“市”，主要是为了解决人的居住问题。后来工业化带来了城市化，也带来了城乡整合的问题。

　　这并不是说，西方的城市化就没有问题了，但城市化以人为本这一目标是明确的。西方很多城市的基础设施使用了数百年都没有问题，主要是在设计时考量到了人的需要问题。城市建筑是为了人的需要而建筑，而不是为了建筑本身。在中国，这一点到现在为止，并不明确。

　　今天强调新型城市化意味着什么？新型城市化至少可以在两个方面加以讨论，一是城市的升级，二是探索新型城市化。对城市化已经到达一定程度的城市来说，城市化的目标是城市如何升级的问题，就是如何在现有的基础上再发展的问题。而对正在进行城市化或者刚刚开始城市化的地方来说，就是如何避免早先城市化所产生的弊端，探索另一种城市化道路的问题。尽管中国的新型城市还会不断出现，但对今天的大多数城市来说，城市升级的任务显得尤其重要和迫切。

　　因此，中国需要把重点放在通过城市体制改革来推进城市升级的问题，主要是要突出城市化和城市升级过程中的软件问题，包括城市规划、设计和管理等方面。但是，应当指出的是，这里不强调硬件建设并不等于这方面没有问题。讲城市软件建设，必须把重点放在城市建设如何以人为本。人们实在没有必要去刻意强调硬件方面的新型，例如新型的大楼、新型的立交桥、新型的交通工具等等。

　　如果能够把“人”的因素引入到城市化里面来，并且成为城市化的优先考虑，那么就必然会产生方方面面的“新型”来。在城市化过程中，那些关乎人的因素的创新才是真正的创新。

（责任编辑：李志强）