贾康：推动“扁平化”改革 完善分级财税体制

    近年来，以部分地区“省直管县”改革试点和“乡财县管”方式改革试点为切入点，财政“扁平化”改革取得较大进展。2009年6月，财政部更是明确给出了“省直管县”改革的时间表，总体目标是2012年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这说明，理论界和政府操作层面就全面实行财政“扁平化”改革进而推动行政管理体制改革，已达成基本共识。基本导向是按照三级的基本架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，塑造上下贯通、可有序运行的与市场经济相契合的分税分级财政体制。

    形成三级财政架构

    根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，在一段时期还不得不保留五级政府架构的基础上，首先减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。

    当前开展的“省直管县”财政改革也为行政上的“省直管县”体制和“减少行政层级”的改革奠定了基础、创造了条件。随着经济和社会的发展，“省直管县”必将在有条件的地方向减少行政层级的行政体制改革深化。同时，行政层级的精简将有利于政府职能的转变，有利于进一步明确各级政府的职能范围和支出责任，实现与市场经济体制相适应的服务型政府转型。这一改革的全局意义和可扩展性是相当明显的。

    总体来看，我国的“省直管县”改革可分三步走。第一步是像目前各省的改革试点那样，省主要对直管县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但维持市对县的行政领导地位；第二步是市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能，某些市毗连的县可改为市辖区；第三步是市改革，在合理扩大市辖区范围的同时，合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留，人员逐渐调整)，全面落实市县分置，省直管县。在上述过程中，还可大力推进乡镇财政体制改革，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

    进一步理清政府事权

    与此同时，应进一步理清政府事权和职责，由粗到细形成三级支出责任明细单。在形成中央、省、市县三级财政架构的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率等原则，进一步理清政府事权和职责，尽可能由粗到细形成中央、省、市县三级支出责任明细单，并逐步将其法规化。进一步理清各级政府事权和支出责任，重点是解决以下几方面问题。

    首先，应在中央政府有限介入为数不多的大型、长周期、跨地区重点建设项目的同时，原则上使地方政府从一般竞争性生产建设项目的投资领域退出，收缩到公益性公共工程和公共服务的领域内，从而理清多年来中央、地方在投资权上的纠葛，进而由粗到细形成各级政府间的事权分工明细单并逐步将其法规化。

    其次，要对现阶段各级政府事权划分标准进行统一。在公共财政框架下，应基本按照公共产品的属性来划分各级政府的事权。全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务，地方性公共物品属于地方各级政府的事务，某些跨区域的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。

    第三，对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权，争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案。为保持公共服务的质量和稳定、高效提供，需要根据公共产品与服务的层次性对各级政府的职责尽可能细分，即使那些不能直接明确、需要不同层级政府共担的领域，也要尽量细化以便明确共同分担与负责的方案。尽量减少交叉和重叠，有利于提高服务效率和质量。尤其需要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。

    第四，以法律或法规形式明确规范各级政府事权。可以考虑以国务院行政法规形式对各级政府的职责进行具体而详细的划分。长远来看，有必要制定专门的法律或对宪法的条款加以必要的规定，以明确界定各级政府的事权和职能分工。

    适当壮大地方税收收入

    财政体制中的财权配置是保证各级政府有效履行职能的重要制度安排。从总体上看，应努力使税基划分合理化，酌情减少共享税，将容易造成税源转移和跨地区间分配不公，有利于收入分配调节、推动经济发展方式转变、促进资源永续利用以及统一市场形成的税种，确定为中央固定收入。

    具体而言，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分隔、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种如个人所得税，有利于贯彻产业政策的税种如消费税，以及与国家主权相关联的税种如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种如不动产税等。2011年初已在重庆、上海启动的“房产税”改革试点，将具有多方面的、长远的正面效应，其中之一是可望由此为起点来逐步打造中国地方税体系中作为主体税种、财源支柱的房地产税制度框架。

    在逐步完善税制过程中，应充实地方税体系，适当壮大地方税收收入，提高地方公共服务的保障能力。地方税主体税种税基应用较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，使本地的税负落实到本地居民身上，把地方公共物品的成本和效应较好地联系起来。

    一段时期，我国地方税主要税种可考虑主要由以下四项组成：一是营业税，随着经济发展水平提高，第三产业的发展动力加大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。作为省级为主掌握的税种，有利于调动地方高端协调推进辖区第三产业发展的积极性。但此税的前景是逐步被增值税的“扩围”改革所取代，以助益于减少第三产业中现存的重复征税因素，促进第三产业更好发展和总体产业结构升级优化。二是积极试点开征房地产税即已做了“空转”试点的物业税（不动产税），也即重庆、上海从现行“房产税”切入的改革试点所做的工作。从前景看，将房地产税、土地使用税合并为物业税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，收入数量将会有显著增加，特别是有利于把地方政府主要的注意力引导到按市场经济要求优化本地投资环境和公共服务上面，形成地方政府行为与经济发展、市场机制不断完善间的良性互动长效机制。作为财产税类主体税种的房地产税还有利于促进房地产业健康发展和优化调节收入分配。三是城市维护建设税，其计税依据的改变和课税范围的扩大，方向是适当提高其在地方财政收入中的比重，适应城镇化过程和经济社会发展，成为地方税体系中的主体税种之一。四是适时实施和扩展推进资源税改革，在促进资源合理开发节约使用和环境保护的同时，增加地方主要是中西部具有资源比较优势而经济欠发达地区的税收收入。2010年下半年，此项改革已在新疆先行。今后工商业不够发达然而资源富集的西部，可望以此税打造其地方税体系中的支柱。此外，正税清费，进一步推进税费改革，应研究赋予地方政府对某些税种的选择权和适当调整地方税种税目税率等税收政策的管理权。

（责任编辑：年巍）