改革的“顶层设计”应当怎样形成？

　　“顶层设计”最主要强调的不应当是改革中的上下级关系，而应当强调改革必须走群众路线。

　　从中央到地方，人们已经越来越多地将未来发展的动力寄希望于改革，希望改革的红利再次成为发展的强大动力。只是，由于改革目前已进入攻坚克难阶段，虽然人人都希望改革，明白不改革就没有出路的道理，但真要改起来，却是困难重重。其中一些严重脱离实际的改革，由于得不到基层和群众的支持，最后只能流于形式，相当一部分只能算是一场“折腾”。在这种大背景下，中央提出了“顶层设计”的改革新理念。新理念一提出，立刻得到全国上下特别是基层单位的共鸣——过去许多下面按照上面要求强行执行的改革，有相当一部分由于上下不联动、左右不配套，结果搞得大家身心疲惫，人人生怨；现在好了，改革有了“顶层设计”，那些碎片化的、无序的改革应当寿终正寝了。

　　于是我们看到一些部门、一些基层，以为只要等中央搞好改革的“顶层设计”，改革大业从此就可以配套协调、万事皆顺了，对改革开始采取消极等待的态度。这种把所谓“顶层设计”的“顶层”视为上级或中央，视为由更权威部门、更大领导人、更大专家作“设计”的思想，对改革的深化其实是十分不利的。

　　改革要搞“顶层设计”的理念的确更加强调改革需要总体推进、需要协调配套进行，这对于纠正过去改革中存在的零敲碎打、损害弱势群体利益的做法是十分有益的。但如果把“顶层设计”仅仅理解为由上级代替下级改、中央代替地方改，则过去许多“折腾”式的改革现象，不但不会彻底改变，而且很可能会愈演愈烈。弄不好，会由过去的小折腾，变成今后的大折腾。

　　那么改革的“顶层设计”应当怎样理解才比较有利于改革的全面深化呢？我们只能说，改革的群众路线才是“顶层设计”的真正重要内涵。也就是说，“顶层设计”最主要强调的不应当是改革中的上下级关系，而应当强调改革必须走群众路线，也即党的十八大强调的八个“必须坚持”的第一个，即“必须坚持人民的主体地位”。从这个意义上来理解，所谓的“顶层设计”并不应主要强调改革由上级部门或上级领导、专家来“设计”，而应强调的是，要在保障人民群众的利益前提下，深入基层、深入群众，在开展大量调查研究后，形成正确的改革思路和方案。也就是说，改革的“顶层设计”并不能生搬硬套地按工程学意义来理解是“设计”出来的，而只能是通过群众、专家以及决策者的意见碰撞后“探索”出来的。

　　我国改革已进入深水区，能否用走群众路线的方式，用探索的态度，来搞好改革的“顶层设计”，将决定今后改革的成败，这是由进入深水区后改革的性质决定的。在改革进入深水区前，大多数所谓在浅水区进行的改革，其阻力主要来自传统社会主义特别是计划经济观念。经过多年的思想解放，我国确立了走中国特色社会主义道路、建立社会主义市场经济的大政方针，来自观念的改革阻力已经基本被克服。今后我们的改革将更多在深水区进行，改革的阻力和障碍主要已不是来自观念，而是来自改革对既有利益格局调整带来的利益集团抵制。这正是今后深水区改革与以往改革的不同之处——改革不再是同传统落后的思想观念作斗争，而是同不合理的利益分配格局作斗争。

　　只是这种不合理的利益格局，究竟不合理在哪些方面，以及哪些部门、机构和群体属于不合理存在的既得利益集团，并不能主观随意作出判断。要认识既有利益格局的不合理，我们首先必须让不同利益的相关方（包括不同利益集团）表达出自己的意见。而这些不同利益的相关方，我们又不能事先贴上一个既得利益者或集团的标签，来讨论如何剥夺其利益。除了法律已经确定的违法乱纪行为者外，对于改革涉及的利益相关方，我们首先就必须让其拥有表达自己利益诉求和参与改革的权利，只有这样，改革才能形成共识并真正形成合力。也就是说，当改革进入深水区后，对利益格局调整是否合理决定着改革的成败，而无论是达成对利益调整的共识，还是寻找合理调整的手段，都必须依靠民主化的改革程序。这就决定了改革的“顶层设计”其本质应是群众路线的改革。（作者系中共广东省委党校决策咨询中心主任）

（责任编辑：武晓娟）