王燊成

　　[摘要] 根据时代更替和经济社会环境变迁，分析研判对社会政策造成重要挑战的新风险，是社会政策研究的题中之义。新社会风险的分析视角关注后工业社会时代的新社会风险与工业社会时代形成的老社会政策之间的矛盾。在这一分析视角下，数字经济的社会政策挑战有：数字化生产带来的就业替代风险，新就业形态的过度灵活造成的劳动者社会保护弱化风险以及数字经济侵蚀社会政策财务基础的风险。应对数字经济的风险和挑战，需要增强对新就业形态劳动者的社会保护，扩展以公民身份为基础的普遍性福利，培养公民基本数字技能以适应数字化的劳动和生活，完善缴费和税收制度以巩固社会政策财务基础。

　　[关键词] 社会政策；数字经济；新社会风险；社会福利

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7453（2023）02-0063-08　

　　一、问题的提出　　 

　　推动数字经济健康发展已经成为我国一项重要的国家战略。数字经济以数据为关键生产要素，与以往存在过的生产方式有着本质区别，其蓬勃发展深刻影响着人类社会各个领域，且日益展现出挑战社会政策的巨大潜力。目前，学界已经关注到数字经济对社会政策的影响。研究者或从劳动力市场变化的角度探讨数字经济发展对福利国家^[1]、养老保险制度^[2]等影响，或从技术变革的角度探讨数字化对福利生产和福利递送产生的重要影响。^[3]适应于数字经济发展，还有学者提出“福利4.0” ^[4]或者“发展型社会政策2.0”构想。^[5]作为一种新兴的经济组织方式，数字经济对社会政策的影响只是初露端倪，如何理解以及如何应对数字经济对社会政策的挑战，仍有继续考察的必要。但是，就现有成果来看，少有研究能够从社会风险的角度探讨数字经济对社会政策产生的影响。

　　在社会政策研究中，“风险”一直都是个重要概念，对风险的认知和管理推动着各国社会政策的改革。20世纪90年代以来，借鉴贝克(Ulrich Beck)、吉登斯（Anthony Giddens）等对“风险社会”的阐释，西方社会政策研究者将“后工业社会的新社会风险”引入社会政策分析，使之成为一个重要的研究视角。该视角对工业社会风险与后工业社会风险做出区分，并把那些旨在应对工业社会风险的福利和服务（主要是养老金、健康和传统的失业津贴）与处置后工业社会风险的制度化安排（如平衡家庭和工作、适应劳动力市场的技能提升）区分开来。^[6]近年来，国内学者也在对社会风险转变与社会政策变迁之间的动态关系展开讨论^[7]，关注到新时代背景下新社会风险对我国社会政策改革所产生的影响。^[8]

　　根据时代背景的更替，分析和研判能够对社会政策造成挑战的新社会风险，是社会政策研究的题中之义。本研究尝试运用新社会风险的理论视角，系统地分析数字经济发展所带来的社会风险结构的新变化，以及这些新风险对社会政策所产生的影响，以期对数字经济时代下我国社会政策完善提供一些有益的见解。　　 

　　二、新社会风险的基本特征　　 

　　风险指某种损失可能发生的不确定性。^[9] 随着生产范式的变化，风险的类型和结构也在不断发生变化。前工业社会时代，人们面对的主要是“自然风险”，这是由自然力量或者瘟疫、外敌入侵等类似于自然力量的人类行为所造成的。^[10]在人类社会进入工业社会后，工业生产过程带来风险要素的变化，导致人们在传统的“自然风险”之外，还面临着生产和生活中的许多“人为风险”。在社会政策领域，社会风险通常指的是某类社会事物或社会现象对人们社会生活造成损失的可能性。在现代化进程中，社会风险是一个无法消除的常态现象。^[11] “新社会风险”概念源于社会理论家对后工业社会中的风险模式转变的观察和分析，以此区别于工业社会中存在的“旧社会风险”。贝克、吉登斯等理论家使用风险社会的概念来描述充斥着新社会风险的后现代世界的生活场景。关于新社会风险，学界已经展开较为充分的讨论。通过与工业社会的社会风险相比较，可以归纳出新社会风险的一些基本特征：

　　其一，新社会风险形成的诱因在于新生产范式的不断发展。在后工业社会，飞速发展的科学技术、广泛分布的现代制度以及不断加深的全球化进程，这三个重要且相互关联的因素推动着新社会风险的产生。^[12]新社会风险既包括新出现的在以往社会中没有的风险类别，也包括原有风险的扩散。

　　其二，新社会风险具有很强的系统性特征。新社会风险表现形式是多样的，而风险一旦爆发，对人类社会产生的冲击也是全方面且深远的。新社会风险超出空间、时间和社会的限制，如核泄漏、公共卫生、社会运动、环境污染、金融危机等，都是新社会风险爆发的结果。

　　其三，新社会风险带来风险认知模式的改变。工业社会的社会风险是可计算的风险，而新社会风险则是难以预料和不可计算的，甚至旨在减轻风险的干预自然（通过技术手段）和社会（通过政府政策或经济活动）的人类行为，也可能产生不可预测且难以控制的损害。

　　其四，新社会风险下个体生命历程风险呈现出截然不同的景象。工业社会的社会风险呈现出强烈的标准化色彩，反映到个体层面，表现为个体生命历程中的重大事件和特定风险的发生，在某种程度上是确定的。在新社会风险的冲击下，尤其是劳动力市场发生的剧烈变化，深深地影响到人们的职业生涯以及家庭生活，使得社会成员的个体生命历程也充满着不确定性。

　　其五，新社会风险需要开发新的风险管理框架。对新社会风险而言，既有的风险计算方法和风险应对机制失效，难以从根本上解决问题。所以，有必要开发出新的认知、评估以及管控社会风险的框架，以减少风险扩散乃至形成危机，给人类社会生活带来灾难性后果。

　　不过，需要指出的是，新社会风险并非是对旧社会风险的替代。尽管出现了新风险，但旧社会风险并未消失。相反，新的需求和脆弱性与老的社会风险相互交织，彼此产生影响，成为一种普遍的社会现象。　　 

　　三、数字经济时代新社会风险及其社会政策挑战　　 

　　应对社会风险对人们生活的伤害，是现代社会政策的一项基本功能。^[13] 早期社会政策，主要是针对工业社会存在的所谓“标准化”风险。就个体而言，一个普通的产业工人也存在一个有序的、标准化的生命历程。在生命历程中的某些时刻，人们要面对一些普遍性的风险，比如失业、工伤事故以及老年疾病等。^[14]它们给劳动者带来的损失主要是劳动能力丧失，无法继续参与工业生产，从而导致收入减少乃至中断。现代社会政策的基本框架形成于针对此类风险的管理过程，福利国家是其中的典范。然而，后工业社会时代，劳动力市场、家庭结构、社会人口方面的诸多变化以及全球化进程日益深化，使得当今时代与社会政策建立之时呈现出截然不同的风险特征。现如今数字经济的发展突飞猛进，不断创造着孕育新风险的劳动和生活环境，改变着现实世界的社会风险结构，增加了社会成员获得福利的不确定性。现有社会政策体系与新社会风险间的不匹配逐渐显露出来，比如数字化生产对工作岗位的替代、新就业形态劳动者的社会保护迷局、数字经济对社会政策财务基础的侵蚀等。

　　（一）“多余的人”：数字化生产对工作岗位的替代

　　数字经济下的劳动世界，呈现出与以往截然不同的景象，在很大程度上改变了社会成员进入劳动力市场的机会结构。这种改变源于数字化生产对就业的“创造性破坏”，即在创造新工作岗位的同时也在摧毁现有工作岗位。^[15]互联网、大数据、自动化、人工智能和工业机器人等技术突飞猛进，有能力替代人类完成劳动世界的大部分工作任务。因为相对人力，数字生产具有更高的生产效率、更低的成本，推动生产的数字转型已经成为全球趋势。随着生产的数字化转型，大量工作任务交给机器完成，劳动力市场所能提供的工作岗位总量在不断减少。虽然因为生产力提高，也会创造一些新的工作岗位，但从总体上，难以补偿因数字化生产而被替代的岗位。根据国际社会保障协会统计，2010—2015年间，全球范围内因数字转型而损失的工作岗位为710万个。^[16]据预测，到2030年，全球可操作的工业机器人数量约为1130万台，比2010年增加1026万。^[17]劳动者将与数字化生产工具（如机器人、人工智能）竞争，并且不可避免地会因后者更高的生产力而失败。据此，有人对数字时代人的价值问题忧心忡忡。他们提出，以人工智能为代表的技术革命对工作的冲击和影响与以前任何一次技术革命都有所不同，绝大部分的人类职业都可以被替代。就如工业革命催生无产阶级一般，数字革命也会催生一个没有任何价值和贡献的“全新而庞大的阶级”。^[18]在数字化时代，人的劳动力将不再是劳动中不可或缺的要素，劳动可能也不再是构成人类生活的必不可少的内容。进而，人类的价值将遭受前所未有的挑战。

　　（二）“灵活的沼泽”：新就业形态劳动者的社会保护迷局

　　数字经济背景下，劳动者的劳动时间和空间得到空前拓展。^[19]劳动过程中，劳动的对象、工具、内容、过程、组织形式以及劳动控制方式都产生重要变化，传统的就业方式被动摇，给短期就业、灵活就业、兼职就业和“迷你”就业创造了条件。^[20]由算法和大数据驱动的平台经济的兴起，更是催生出外卖骑手、网络主播、网约车司机、电子商务人员等依托平台就业的新型职业。以上新就业方式和新职业，可以统称为新就业形态，从事此类就业的劳动者已经颇具规模。与传统就业形态相比，新就业形态是去标准化的，具有很强的灵活性。对于劳动者而言，灵活性意味着劳动过程中控制的减少，让他们有着更多自由选择空间，具有积极的意义。然而，灵活性的另一面就是不稳定性，成为阻碍新就业形态劳动者获得充分社会保护的一个重要障碍。在数字经济时代，将很有可能出现失业、过劳与工作贫困三种劳动问题均有所增加的情况。显然，新就业形态下的劳动力市场已经陷入了过度灵活的泥沼。过度灵活成为社会政策面临的新风险，其对新就业形态劳动者获得充分社会保护的影响体现在多个方面，比如就业的去雇佣关系化将导致雇主责任的弱化，又比如劳动环境的变化将会引发职业伤害保护面临系列新难题，再比如劳动过程的时空拓展可能会加剧工作—家庭失衡。

　　（三）“缩水的钱袋”：数字经济对社会政策财务基础的侵蚀

　　社会政策为社会成员提供各类服务和支持，建立在充足且可持续的财务基础之上。在许多国家，社会政策的财务风险由来已久，主要由人口老龄化、全球经济发展停滞、政府财政能力不足等因素造成。特别是对公民提供较高社会保护水平的福利国家，常常在削减福利和透支财政之间反复衡量。虽然数字经济能够极大提高社会生产率，创造更多的社会财富，为社会政策实施奠定更为坚实的物质基础。然而，社会创造的财富并不会自动地为社会政策支配，社会政策必须要以特定的机制筹集资金。一般说来，社会政策筹资，主要依靠缴费和收税这两种方式。数字经济下，这两种筹资方式都可能遭到挑战，使社会政策财务基础面临着被侵蚀的风险。一方面通过稳定就业劳动者缴费来筹资的机制与数字经济就业形态之间的不匹配，另一方面以税收为基础的财政转移支付与数字经济的税收监管之间存在不匹配。究其实质，数字经济侵蚀社会政策财务基础的风险，反映出形成于大工业时代的社会政策筹资机制与数字经济运行方式的不匹配。　　 

　　四、应对数字经济新风险的社会政策变革　　 

　　对新风险的精准识别和管理，是社会政策应对数字经济挑战的关键点。数字经济时代，应充分运用数字经济红利，对社会政策做出适应新的风险环境和风险结构的调整，一方面要适应并促进数字增长，另一方面要限制新的社会不平等并避免潜在的数字鸿沟。^[21]鉴于现有社会政策体系与数字经济所不相匹配的问题已经显现出来，部分国家已经开始就与数字经济相关的社会政策问题做出调整。这些调整，既有面向新社会风险的社会政策改革延续，也有针对数字经济的具有试验性质的改革。

　　（一）增强对新就业形态劳动者的社会保护

　　针对新就业形态劳动者劳动关系模糊化，以及由此带来的社会保护缺失风险，主要有两种解决思路：第一种思路，从规范劳动关系着手，通过调整和完善相关法律框架，明确新业态劳动者的劳动关系，从而将他们纳入现有的法定社会保护体系。主要的做法，是运用现有的雇佣——自雇的法律框架，明确某类就业是否为雇佣劳动。当能被明确认定为雇员时，劳动者就有资格获得由立法规定的，包括养老、工伤、最低工资等在内的一系列社会保护，尤其是在那些社会保护立法更为完备的国家。例如，对于优步司机这类典型的平台劳动者，英国一家法庭在2016年10月裁定，应将他们以雇员对待，并向其支付最低工资和假日工资；瑞士工人补偿基金在2017年1月，把优步司机认定为公司必须为其支付社会保障金的雇员。^[22]还有些国家，如加拿大、意大利、德国、西班牙、韩国和英国等，在传统的自雇和雇佣分类之外，引入第三类就业类别。^[23]对“真正的”和合法的自雇工作的认定越严格，那些事实上有经济依赖的自雇劳动者就越有可能被重新归类为雇员，由雇主为他们缴纳社会保障。

　　第二种思路，着眼于适应新就业形态的特点，对社会保障制度做出相应的调整，以尽可能将更多的劳动者纳入社会保护体系。这实际上将就业新形态视为灵活就业的范畴，是对增强对灵活就业者社会保护思路的延续。许多国家意识到，如果保持现有的数字经济发展势头，全球经济中灵活就业者的比例将会大为提高，以至于如何将灵活就业者纳入社会保障保护，在政策议程中具有首要位置。^[24]具体的做法包括：（1）降低获得社会保障的资格门槛，或者放宽缴费条件。比如荷兰，将获得短期残疾津贴的条件从每年52个工作日减少到每年208小时。^[25]（2）增强福利津贴的可携带性。比如法国，建立起一个可保留劳动者累积的培训、休假等劳动权利的“个人活动账户”。 ^[26]（3）运用大数据技术和人工智能技术来简化管理程序。例如，对于平台劳动，瑞士和法国建立起通过平台征缴的机制，平台可以自动将社会缴费和税款转移到相应的公共机构。（4）建立针对性的替代性缴费方案。在自雇劳动者承担最低限度的社会保障缴费之外，由顾客和中介机构（比如平台）的强制性缴费作为补充。例如，德国和法国要求服务使用者承担缴费责任，比利时由合作自组织向自由职业者提供集体服务和社会保险。^[27]

　　（二）扩展以公民身份为基础的普遍性福利

　　数字经济所造成的劳动世界的极大不确定性，暴露出建立在全职工作和雇主责任的假设之上，以劳动力市场为核心的社会政策在为全体社会成员提供社会保护方面力有不逮。这促使人们再次将目光转向那些以公民身份为基础的、普遍性的福利供给。部分国家延续新社会风险管理思路，尝试建立更具灵活性的社会政策体系：一是将缴费和非缴费的计划结合起来，增加社会政策体系中非缴费项目所占的比例，强化社会保护体系中由财政供款的要素；二是建立新的社会契约，重新分配国家、社会、市场以及个人在福利供给中的责任，也允许不同群体之间进行风险分担和再分配。

　　其中最引人瞩目的当数全民基本收入（UBI）。基本收入的理念有着悠久的历史，具有全民基本收入色彩的试验和试点也进入一些国家的政策议程，如美国阿拉斯加州的永久红利基金、印度中央邦农村地区的基本收入试验。^[28] 2017年，芬兰启动的试验，将津贴发放对象设定为技术进步造成的长期失业者，吸引了更多关注。^[29]在全民基本收入理念的影响下，全民基本服务的理念和实践也得到广泛讨论。全民基本收入不独为应对数字经济挑战而提出，其价值却在数字经济时代得到彰显，被视为应对技术变革引发的失业、贫困和不平等问题的重要解决方案，^[30]是保障“无分之人”基本生活和生命价值的重要政策^[31]。基本收入的试验并没有得到广泛推广，其理念和政策也颇受争议，批评者认为它的实施会带来高昂的成本，削弱就业动机，并损害活力。基本收入最具启发性的意义或许在于，它挑战了我们对于“工作”的传统定义，工作不能仅限于有偿的雇佣关系，而应将难以货币化的情感劳动、家务劳动等计算在内。^[32]对“工作”的这种理解，可能更加契合数字化时代劳动的特点。

　　（三）培养公民的基本数字技能

　　人力资本发展是数字化时代社会政策的一个核心问题。^[33]数字化已经深深地嵌入人们的日常生活、工作以及社会公共生活，具备基本数字技能不仅是劳动者参与劳动的先决条件，也是公民参与社会生活的必要条件。只有不断增强社会政策的人力资本投资功能，才能确保社会成员适应劳动世界和社会生活中日益深化的数字化需要。这无疑对教育和职业培训体系提出了更高的要求，尤其是进一步凸显了终身教育理念的价值。

　　近年来，为提高公民的基本数字技能，许多国家制定和实施了相应的行动方案。比利时在2017年启动“数字比利时技能基金”项目，该项目为期3年，共投资1800万欧元，旨在通过加强数字技能来弥合数字鸿沟，发展积极参与社会所需的核心数字技能。^[34] 2016年，《欧洲新技能议程》提出“数字技能和工作联盟”行动计划，汇集了会员国以及来自私营和公共部门的利益相关者，以开发庞大的数字人才库，并确保欧洲公民和劳动力具备适当的数字技能。到2018年中期，已有100多家公司、教育机构和非政府组织通过提供培训课程、匹配数字工作、认证和提高意识等措施来减少数字技能差距。此外，有23个欧盟成员国建立了数字技能和工作联盟。2018年，该计划又启动了“数字机会实习”项目。^[35]我国政府在《“十四五”数字经济发展规划》中提出，“实施全民数字素养与技能提升计划”。应该看到，提升公民基本数字技能，不仅是适应数字生产的需要，更是帮助他们更好地融入数字社会的需要。就国家而言，应该把增强数字包容，遏止数字鸿沟和数字不平等，作为重要的政策目标。

　　（四）巩固社会政策的财务基础

　　数字经济时代，社会政策的财务面临收入减少和支出增加的双重压力，迫使各国探索充实社会政策财务的有效途径。其一，从缴费的角度，扩展雇主和雇员的缴费渠道，稳定社会保障项目的缴费基数。如前所述，一方面通过调整参保规则和缴费程序，或是运用新的征缴方式和技术手段，以让尽可能多的新就业形态劳动者、有机会以灵活且适当的方式参加社会保障；另一方面通过对平台劳动性质的厘清和雇佣关系的确认，明确平台资本方应承担的雇主缴费责任。不过，社会保障缴费负担增加，会促使雇主雇用更少的工人，或者加快机器换人的步伐。长远来看，这对以缴费形式的筹资产生负面影响，增加了对其他筹资渠道的需求。

　　其二，从非缴费的角度，增加公共财政在社会政策领域的转移支付。要想增加公共财政的转移支付，首先要确保有充足的财政积累。作为财政之源的税收，虽然并非社会政策的内容，但却成为影响社会政策财务充足与否的关键点。鉴于数字经济发展所带来的税收挑战，构建面向数字经济的税收治理体系已经成为迫在眉睫的任务。税收治理的新动向主要有两种方式。一是数字税。开征数字税已成为国际税制改革大势所趋。近年来，英、法等欧洲国家已经实施了数字税，OECD和欧盟等国际组织也在着手制定数字税收治理的国际合作框架。^[36]二是机器人税。比尔·盖茨（Bill Gates）等提出机器人征税的构想，通过对机器人征税所得的收入，用以向因自动化而失业的劳动者提供培训和工作岗位。^[37]这一主张得到罗伯特·席勒等经济学家的支持，还有人提出将其与全民基本收入等社会政策创新项目相结合。2017年，韩国成为首个征收机器人税的国家。^[38]无论是数字税，还是机器人税，其实质都是对资本收入征税的重新思考。值得警惕的是，资本有可能利用其在市场中的强势地位，转移和转嫁税收负担，使相对弱势的消费者可能成为真正的纳税者。^[39]　　 

　　五、结语　　 

　　毫无疑问，数字经济发展是一股无法逆转的时代潮流。从新社会风险的角度分析，数字经济发展带来了“新”风险，与当前社会政策体系中“旧”风险管理机制存在不匹配。这种不匹配表现在多个方面：数字化生产导致的劳动力市场结构的失衡，新就业形态劳动者就业灵活性与保障性的难以兼顾以及数字经济对社会政策筹资造成的冲击。部分新风险业已转化为现实的社会政策问题，部分新风险的挑战仍是潜在风险。

　　蒂特姆斯（Titmuss）曾指出，专门为顺应时代潮流和应对变革的风险而生的社会政策，也必须不断地变化，不断地进行评估、检验和改革。^[40]面对数字经济时代的新社会风险，社会政策系统不能一成不变。只有构建起新的社会风险管理框架，才能为全体社会成员提供能够有效覆盖新社会风险的社会保护。从另一个角度看，风险中蕴含着积极因素。正如吉登斯所指出的，在一个急剧变化的世界，将风险视为积极的生活机会时，“冒险往往会有积极的方面”。^[41]数字经济发展并不完全摧毁对现代社会政策赖以存在的基础，相反，因为其所具有的强大的生产组织能力和效率，也能够对各国的社会政策带来积极影响，也为重新设计既定的社会保护体制解决方案提供了契机。

　　如何在劳动力市场变幻莫测、劳动者就业充满不确定性的数字经济时代，为整个社会提供充分的保护，将是重要的社会政策议题。目前，社会政策实践层面已经有所行动。数字经济时代社会政策变革的方向已经逐渐清晰，就是改变以稳定就业劳动者为核心、过分依赖社会保险的社会政策结构，将社会保护扩展到非标准就业的劳动者以及未进入劳动力市场的社会成员。当前的政策调整重点围绕着新就业形态劳动者的社会保护问题展开，通过法律手段规范劳动关系，或者通过修改社会保护规则以使他们顺利进入社会保护体系。从长远来看，各国普遍加强对公民基本数字技能的培养，以便让他们能够适应于数字化的生产和生活，这无疑对教育和职业培训体系提出更高要求。此外，数字税、机器人税、全民基本收入等更为根本性和更具实验性的改革也被提上政策议程，但是否可行、具体成效几何，尚需经过实践和时间的检验。

　　实现共同富裕，让广大人民群众共享美好生活，是党和政府对全国人民所做出的庄严承诺。在数字经济时代背景下，社会政策应正视数字经济发展带来的一系列新风险，并充分利用数字经济发展的红利，以此为契机，未雨绸缪，统筹谋划，积极主动地推动社会政策改革，以化解这些风险对人民群众民生改善造成的不良影响，更好地保障人民群众的福祉。实际上，在应对数字经济风险挑战方面，中国特色社会主义具有独特的制度优势，党对各项事业的全面领导、以人民为中心的发展思想、稳定的经济增长、政府对市场有效的宏观调控、强大的国家汲取能力以及充足的公共财政，都有助于社会政策改革突破观念上、体制上和机制上的障碍。中国共产党的现代化观十分重视系统性社会风险的防范^[42]，因此在党的有力领导下，通过政府、市场和社会各类主体的有效衔接配合，必将能够探寻到适合中国国情的数字经济时代的社会政策模式。　　 

　　[  参  考  文  献  ]

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