攻克深度贫困地区脱贫任务

　　一年前的6月23日，习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话，指出脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗，强调要重点研究解决深度贫困问题，以解决突出制约问题为重点，强化支撑体系，加大政策倾斜，聚焦精准发力，攻克坚中之坚，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。

　　一年来，各地各部门认真学习贯彻习近平总书记太原重要讲话精神，确定深度贫困地区，识别深度贫困群体，出台重点支持政策，加大支持力度，深度贫困地区脱贫攻坚取得新进展。

　　今年春节前夕，习近平总书记深入四川凉山深度贫困地区调研；2月12日，在四川成都市主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会，听取脱贫攻坚进展情况汇报，集中研究打好今后3年脱贫攻坚战之策，向全党全社会发出了新的动员令，为全面打好精准脱贫攻坚战指明了方向，提供了行动纲领。打好打赢脱贫攻坚战“硬仗中的硬仗”，需要我们深刻领会习近平总书记扶贫思想特别是关于解决深度贫困问题的重要论述，牢固树立“四个意识”，更加精准聚焦，精准发力，如期攻克深度贫困地区脱贫任务，确保坚决打好打赢精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定意义的攻坚战。

　　进一步深化对深度贫困问题复杂性艰巨性的认识

　　党的十八大以来，脱贫攻坚取得决定性进展。农村贫困人口从2012年底的9899万人减少至2017年底的3046万人。剩下的贫困人口主要分布在深度贫困地区，成为“贫中之贫，困中之困”。习近平总书记在太原座谈会上指出：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”全国还有约120个贫困发生率超过18%的深度贫困县，2.98万个贫困发生率超过20%的深度贫困村，这些都是脱贫攻坚的难中之难。推进深度贫困地区脱贫攻坚，需要精准识别深度贫困地区的贫困特殊性，找准导致深度贫困的主要原因，并采取有针对性的脱贫攻坚举措。

　　深度贫困地区的共同特征决定了完成脱贫任务的复杂性艰巨性。一是地域分布方面，深度贫困地区主要集中在革命老区、民族地区、边疆地区。在189个深度贫困县中，少数民族县占据133个。在这些地区，自然地理、经济、民族、宗教、国防等问题交织交融，这些地区的发展，关系到民族团结、国家安全。二是基础设施方面，严重滞后，道路、危房等修缮或重建任务重。三是文明程度方面，教育落后，社会文明程度低。四是生态环境方面，生态环境脆弱，生存环境恶劣，生态保护同经济发展之间的矛盾较为突出。五是经济发展方面，区域经济发展落差巨大，产业发展难度大。区位优势和自然条件恶劣，缺乏产业发展基础，在全国区域发展排名中大多处于末端。六是基本公共服务方面，严重落后于全国平均水平。接受正规教育的贫困人口比例不高，有幼儿园、小学的行政村比例较低。贫困人口地方病发病率高，但基层医院少，医疗专业人才缺乏，医疗保险和养老保险的参保率和报销水平远低于全国平均水平。

　　从多维贫困视角出发，深度贫困地区贫困人群的基本特征表现为“贫困程度深且长期陷于贫困状态”。“贫困程度深”指的不仅是物质匮乏，深度贫困人口在投资理财意识、教育机会、饮水卫生及健康、社会资本、社会排斥等能力指标上均落后于平均水平。“长期陷于贫困状态”指的是无力摆脱目前的匮乏处境，即使暂时脱离了贫困状态也很容易返贫，同时由于生活方式、行为规范、价值观念体系等“亚文化”的影响，贫困人群的后代极易陷于贫困，表现出明显的代际传递特征。导致深度贫困地区贫困群体贫困程度深且长期陷于贫困状态有深刻的原因：一是有劳动能力但不认为自己贫困，没有脱贫的愿望，或者有脱贫愿望但缺乏脱贫的勇气和行动。二是有劳动能力，有脱贫愿望，但缺乏谋生技能，属于能力制约型贫困。三是有劳动能力，但深受环境条件制约，属于资源匮乏型贫困。四是深度贫困地区的深度贫困人口集聚形成了一种恶性循环的“贫困亚文化”。在人生观方面，对贫困听天由命、逆来顺受、消极无为；在生活观方面，得过且过、安于现状、好逸恶劳、寻求低水平心理平衡；在乡土观方面，固守田园、封闭保守、金窝银窝不如自家草窝；在经济观方面，小农本位、重农惧商、“种田为饱肚，养猪为过年，养牛为犁田，喂鸡喂鸭换油盐”；在劳动观方面，“等、靠、要”思想较重，懒散、疲沓、好逸恶劳、怕创业，等等。

　　进一步精准聚焦深度贫困地区脱贫任务精准发力

　　坚持既定脱贫目标不动摇。习近平总书记在太原座谈会上指出：“要坚持实事求是，不好高骛远，不吊高各方面胃口。”深度贫困地区的脱贫目标与党中央对2020年脱贫攻坚的目标保持一致。深度贫困地区的脱贫攻坚战，重点解决的是绝对贫困问题，使农村贫困人口人均纯收入超过国家扶贫标准，稳定实现“两不愁、三保障”，底线是保证吃穿不愁，解决上不起学（义务教育）、看不起病、住房不安全等基本问题。在脱贫目标考核上，不能搞层层加码。

　　完善政策顶层设计抓好精准落地。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（以下简称《意见》），对深度贫困地区脱贫攻坚工作作出全面部署。《意见》提出，中央统筹重点支持“三区三州”。新增脱贫攻坚资金、新增脱贫攻坚项目、新增脱贫攻坚举措主要用于深度贫困地区。围绕两办《意见》，人民银行、银监会、证监会、保监会联合印发了《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》。要求金融部门坚持新增金融资金优先满足深度贫困地区、新增金融服务优先布设深度贫困地区，力争2020年以前深度贫困地区贷款增速每年高于所在省（区、市）贷款平均增速，为深度贫困地区打赢脱贫攻坚战提供重要支撑。国家旅游局、国务院扶贫办印发《关于支持深度贫困地区旅游扶贫行动方案》，聚焦深度贫困地区，切实加大旅游扶贫支持力度。国土资源部制定《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，明确要完善土地利用规划计划管理。科学安排深度贫困地区各类各业用地，足额保障基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等用地。2018年1月，中共中央印发《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（又称：2018年中央一号文件），强调激发深度贫困人口内生动力，把扶贫同扶志、扶智结合起来，把救急纾困和内生脱贫结合起来，提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，实现可持续稳固脱贫。更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。各深度贫困地区也出台了相应的政策规定，以超常规的手段措施，确保2020年深度贫困地区如期顺利脱贫。政策的顶层设计已经完成，关键是要抓好落实，确保每一项措施精准落地，尽快提高精准脱贫效益。

　　更充分发挥好政治制度优势。习近平总书记在太原座谈会上指出：“集中优势兵力打攻坚战，要发挥集中力量办大事的制度优势。”打好打赢深度贫困地区脱贫攻坚战，必须始终坚持党对脱贫攻坚的领导，充分发挥中国特色社会主义政治制度的巨大优势，集中优势兵力打攻坚战。各级党委坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程。发挥检查督查制度的利器作用，实施最严格的考核评估制度。集中力量重点解决深度贫困地区的基础设施、公共服务以及基本医疗保障的问题。坚持因地制宜突出分类施策。对居住在自然条件特别恶劣地区的群众加大易地扶贫搬迁力度；对生态环境脆弱的禁止开发区和限制开发区群众增加护林员等公益岗位；对因病致贫群众加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度；对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。强化驻村帮扶，加强基层组织建设，下大力气培育贫困村创业致富带头人。

　　坚持精准扶贫与区域发展相结合。区域发展是解决深度贫困地区深度贫困问题和精准扶贫的基础性条件，精准扶贫要与区域发展相结合。习近平总书记指出：“要重点发展贫困人口能够受益的产业，交通建设项目要尽量向进村入户倾斜，水利工程项目要向贫困村和小型农业生产倾斜，生态保护项目要提高贫困人口参与度和受益水平。”

　　确保超常规举措落到实处。习近平总书记指出：“新增脱贫攻坚资金主要用于深度贫困地区，新增脱贫攻坚项目主要布局于深度贫困地区，新增脱贫攻坚举措主要集中于深度贫困地区。”贯彻落实总书记的重要指示，就必须在新增资金、新增项目、新增举措、惠民项目、涉农资金整合、财政转移支付、金融投入、资本市场、保险机构、建设用地指标等方面，切实加大对深度贫困地区投入支持力度的政策倾斜。同时，注意更广泛动员民营经济、社会组织、公民个人等社会帮扶力量更多投入深度贫困地区解决深度贫困问题。按照2018年中央一号文件要求，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶为抓手，加大政策倾斜和扶贫资金整合力度，着力改善深度贫困地区发展条件，增强贫困农户发展能力，重点攻克深度贫困地区脱贫任务。

　　加强深度贫困地区特殊贫困群体关爱服务体系建设。习近平总书记指出“我们搞社会主义就是要让人民群众过上幸福美好的生活，全面建成小康社会一个民族、一个家庭、一个人都不能少。”“我们坚持政府主导，把扶贫开发纳入国家总体发展战略，开展大规模专项扶贫行动，针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划。”留守儿童、妇女、老人和残疾人是深度贫困地区贫困人口中的特困群体，是检验精准扶贫效果、精准脱贫稳定性可持续性的标志。攻克深度贫困地区脱贫任务，必须建立完善特殊贫困群体的关爱服务体系。要不断完善相关政策并抓好落实，不断深化深度贫困地区特殊贫困群体关爱服务体系建设的路径。

　　进一步激发深度贫困群体内生脱贫动力

　　习近平总书记指出：“贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。要加强扶贫同扶志、扶智相结合，激发贫困群众积极性和主动性，激励和引导他们靠自己的努力改变命运。”在精准扶贫精准脱贫方略实施过程中，要把扶贫同扶志、扶智有机结合起来，不断激发和培育贫困人口的内生脱贫动力。

　　一是要广泛宣传脱贫政策，激发脱贫热情。大力宣传《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》等政策文件，宣传各地各部门出台并实施的深度贫困地区脱贫攻坚专项规划，宣传国家对深度贫困地区和深度贫困群体的资金、项目、举措的倾斜和支持力度，进一步坚定贫困地区干部群众打赢脱贫攻坚战的信心决心。掌握贫困户的贫困心理，了解其脱贫思维，树立脱贫光荣、扶贫光荣的良好风尚，抓好贫困乡村文明建设和移风易俗，抵制陈规陋习，积极倡导现代文明理念和生活方式，改变落后风俗习惯。鼓励劳动、鼓励就业、鼓励靠自己的努力养活家庭，服务社会，贡献国家。改进工作方式方法，改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富，激发深度贫困地区贫困群众奋发脱贫的热情。推广运用参与式扶贫等方法，增强贫困群众对帮扶项目的拥有感、效益的获得感，不断激发和培育贫困群众内生动力和自我发展能力。

　　二是要加强基层组织建设，培育脱贫典型。深度贫困地区人才外流严重，优秀基层干部很少。要注重创新村干部培养选拔机制，打破城乡、地域和行业界限，从致富能手、农民经纪人、外出务工返乡农民党员等人群中选拔优秀人才担任贫困村的村党支部书记，建设坚强有力的领导班子。积极选派第一书记到贫困村任职，深入开展服务型党组织创建活动，强化深度贫困地区农村基层组织服务功能。引导社会力量参与培育致富带头人，强化农业技术培训和金融扶持，鼓励农民创业，开展贫困村创业致富带头人、扶贫干部专题培训，加强对贫困家庭劳动力技能培训和转移就业服务，提升贫困人口的脱贫能力。

　　三是要注重优秀传统文化作用，促进本土文化与市场经济有效衔接。农村有一套既定的行动规则、风俗、认知和行为习惯，贫困村民在社区之中长期生存、发展出来的本土知识和经验是抗击各种社会风险的重要保障。实施精准扶贫，要重视贫困区域的地方性发展特征，要注意把深度贫困地区传统文化传承与发扬更好地现代市场经济发展相互衔接、相互结合。在精准扶贫实施过程中，肯定并拓宽贫困群体独特的发展知识和经验，引导贫困群体自主地利用和建设社区，把外部先进的发展理念和贫困群体自身的本土智慧结合起来，充分利用互联网等现代信息平台，培育特色农产品，发展特色文化产业，激活了贫困地区的内生动力。

　　四是要发展多层次教育，阻断贫困代际传递。落实好教育部、国务院扶贫办出台的《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，以“三区三州”为重点，以补齐教育短板为突破口，以解决瓶颈制约为方向，充分调动各方面积极性、主动性和创造性，采取超常规举措，推动教育新增资金、新增项目、新增举措进一步向“三区三州”倾斜，切实打好深度贫困地区教育脱贫攻坚战。各级政府要不断加大教育投入，在深度贫困地区和村庄建立学前教育和实施儿童营养计划、志愿支教计划、学前教育三年行动计划和资助政策，改善农村义务教育基本办学条件，推进乡村教师队伍建设，实施面向贫困地区定向招生专项计划，建立起覆盖学前教育到研究生教育各个学段的学生资助政策体系，优化职业教育，促进教育公平，阻断贫困代际传递。

　　五是要充分激活社区内部力量，营造互助共济的扶贫氛围。各级政府要注意通过引导组建扶贫互助组织，采取乡村互助、团结发展的方法，激发社区内在活力及向心力，形成新的摆脱贫困的合力。把村级集体经济发展和农民组织化结合起来，把村级自我发展能力和贫困户的参与能力、分析能力、判断能力提高结合起来，培育贫困社区、贫困群体独立走向市场的能力，规避因扶贫项目撤出或者市场自发性、盲目性和滞后性带来的各种风险。

　　（作者系国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任，研究员，博士生导师）