易宪容：实现“有质量的城镇化”的三大条件

　　政府真想让农民进城成为市民，首先要做的就是现有的房地产政策全面调整，让当前以投资投机为主导的住房市场转变为消费为主导的住房市场，让住房的价格回到合理水平，去除住房赚钱功能。可以说，这是当前新政府提出的有质量的城镇化最为核心的政策所在。

　　近来，国务院副总理李克强一直在强调城镇化是未来中国经济增长之动力，一直在强调城镇化是中国内需扩张的潜力。特别是最近，这种讲话更是集中与明确。比如11月28日，李克强在会见世界银行行長金墉时指出，未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化，如果13亿人的现代化和近10亿人的城镇化走好了，那么不仅造福中国人民，对世界也是贡献。所以，无论是12月4日中央政治局会议公告里，还是最近中央经济工作会议，都明确把城镇化作为未来中国经济扩大内需的主要方式。比如政治局的公告指出，“要积极稳妥推进城镇化，增加城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市场化。”同样，在中央经济工作会议报告中，城镇化再次强调对未来经济发展的重要性。

　　既然城镇化已被新一届政府作为未来中国经济的新增长点及最大潜在内需之源，因此，最近关于城镇化的讨论与信息蜂拥而来。但是，当前关于城镇化的讨论，多数把重点放在城镇化增加固定资产投资需求上，放在农民进入城市住房需求增长上，放在城市化将培养6亿中产阶层的消费上。比如有观点就认为，未来10年新增城镇人口将达到4亿左右，按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的固定资产投资需求。因此，房地产市场仍然是支柱产业，城市房价会继续上涨。其实，这种对城镇化的理解，是与现实的社会经济发展规律，以及中央政府所强调的城镇化含义有较大偏离。

　　如果说新一任政策的“城镇化”是这样一个增加投资的思路，那么这种城镇化与近十年来所进行城镇化没有多少区别。近十年来，为了GDP的增长，政府对城市投入了大量的资源，一个世界历史上绝无仅有的造城运动也就在这过程中兴起。近十年来，中国新建住房的总量占世界新建总量的一半以上。其结果是城市规模扩大了，房价上升了，GDP增长了，但农民却无法进城（即所谓中国的城市化率2011年达51.3%，但如果按户籍人口2011年实际城市化率只有35%）。如果农民不进城，叫什么城镇化？有人把这种城镇化叫做“伪城镇化”。

　　但是，从最近结束的中央经济工作会议的报告精神来看，未来城镇化具有完全不同的含义与外延。这次会议不仅为明年经济工作定调，也为新政府未来几年经济发展确定方向。对于明年的经济政策，市场所期望的新亮点不太多，即财政政策与货币政策将维持不变，但是城镇化的问题则提高到前所未有的高度。因为，在中央经济工作会议看来，城镇化不仅是未来几年中国现代化建设的历史任务，而且强调城镇化是扩大内需的最大潜力所在，并提出了一个“有质量城镇化”的新概念。

　　会议强调要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。其中包括构建科学合理的城市布局，有序推进农业转移人口市民化，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。

　　从政府所提倡的有质量的城镇化的角度来看，可能问题的核心是有序推进农业转移人口市民化上。因为，城市空间的合理布局，既有政府规划的原因，也有市场自由选择过程及既有的历史背景。早几年政府对这方面参与过多，导致了把城镇化仅看作是城市空间的扩张，看作是政府少数精英对城市空间的规划，看作是固定资产投资快速增长上的城市化。再加上政府土地财政及政府人员对城市基础设施建设的巨大的寻租空间，自然导致了中国城市的严重粗放性经营。在全国各地，城市基础建设的项目建得越来越大，资金投入越来越多，马路修得越来越宽等，但就是没有让农民成为市民，这是一种没有融入城市化核心内容的城市空间的快速扩张。这种粗放型经营都与政府的规划有关。因此，强调城市规划的科学性是必然，但如果没有新内涵，有可能又会让地方政府走上早几年城市粗放型经营城市之路。对于把生态文明融入到城镇化过程，当然是好事，建设智能、绿色、低碳的现代住宅。但是，这仅是一个技术性的建筑标准，只要相关部门颁布新的建筑标准就可以，还有城市基础建设也可以这样，这些问题比较容易解决。

　　有质量的城镇化最为核心的应该是“有序推进农业转移人口市民化”，这是与以前经济政策完全不同的新亮点。因为早几年城市化只是一种“伪城市化”。比如国家统计局的数据城市化率达到51.3%，但实际上城市户籍人口只有35%，有16%以上的农民工被统计到城市化率上升的统计数据里，但他们并没有成为城市居民，更不能分享整个城市经济增长之成果。这样既无法让农民增加收入、改变生活方式及消费扩张，也无法真正地让农民各种能力发挥出来。因此，有质量的城镇化核心就是要让农民进城。如果不能够让农民真正进城，只是统计意义的城市化，那么这样的城镇化要想成为拉动经济增长之动力是不可能的，反之它可能成为房地产泡沫吹大的一个理由。

　　而让农民进城，政府的经济政策就得在以下三个方面着力，这也是农民进城的三个基本前提。比如出台新房地产政策，让现有的房价降到农民进城有支付能力的合理水平。如果房价不能降到合理水平，而是如现在这样让住房市场成为一个投机炒作赚钱的工具，城里的居民都有85%以上的人无支付能力进入市场，那么农民进城如何可能？

　　从中央经济工作会议的文件来看，尽管仍然在强调房地产宏观调控政策不会动摇，但是效果有限。因此，政府真想让农民进城成为市民，首先要做的就是现有的房地产政策全面调整，让当前以投资投机为主导的住房市场转变为消费为主导的住房市场，让住房的价格回到合理水平，去除住房赚钱功能。可以说，这是当前新政府提出的有质量的城镇化的最为核心的政策所在。如果这个前提条件不存在，那么所谓有质量的城镇化就会成为空话。

　　同时，有质量的城镇化还得在土地制度与户口制度上进行重大改革，让农民的土地享有可转让与可收益的权力，并由此形成以市场价格机制主导的土地市场。同时，户口制度应该进行重大改革，这样才能够让农民真正选择一个适应他们居住的城市。否则如果仅是规定农民可以进入哪个城市，农民是否有意愿进城还是一个未知数。

　　只有在上述三个前提条件下展开的城镇化才是有质量的城镇化，否则中国城镇化有可能走上前十年来的老路。而这种城镇化老路是不通的，更不可能成为经济增长之动力。

（责任编辑：年巍）