埃利斯塔·科勒著，郑寰译
本文围绕萨科奇执政时期法国推动的区域行政改革进行理论和经验研究，对中央和地方政府的制度变迁进行讨论。在萨科奇执政时期，很多整体政治改革都与行政区和地方政府改革相关。①近年来，法国掀起了一场从宏观和整体（holistic）层面对国家效率的讨论，其核心内容主要是将公共组织视作整体，形成涵盖国家、社会福利机构和地方政府的一揽子改革措施。这项研究之所以重要，主要有以下几方面的原因。首先，如何将不同的政府组成机构“融合”在一起对法国来说是一项难题。其次，对治理问题的争论有着深刻的理论背景，即跨国界的改革，如新公共管理运动如何在各国不同的环境下充分展现。最后，如何对改革进行评估也是一个分析性难题。本文尝试通过引入新的经验数据，分析改革内部的不同张力和阻力，集中讨论了快速的宏观变革是如何与较短的政治周期协调配合的，以及微观层面政策执行的过程，包括制度内容、改革时间、不同角色的适应逻辑和环境对推动改革产生的影响。一、政府改革的“双重面孔”
法国政府改革的“双重面孔”指改革既包括中央政府，也涵盖地方政府的机制改革。过去二十年来，沿着过去政治分权的路线，区域行政分权改革不断推进。尽管分权改革的最初目的是增强法国中央政府对区域经济统筹规划的能力，但最后实质上演变成了某种形式的行政权力下放。然而，行政分权化以及地方政府改革却很难实现法国整体行政改革的目标，这主要是由于这些改革触碰到了法国政府体制的内核。①注：在法国行政区划中，地方行政单位主要分为两级，第一级地方行政单位为大区（région）,类似于我国的行政区，目前共有26个大区；第二地方行政单位为省（départment），目前共计101个省。
表1法国地方政府，2011类型数量功能市镇36682不同类型的服务，包括地方规划、建设许可、小学的建设与维护、垃圾处理、行政命令的传达、以及部分福利服务市镇间公共企业(EPCI)2611处理市镇间服务的永久机构，例如消防、垃圾处理、交通以及经济发展，如建设省政府101社会事务，部分中等教育（学院），道路建设以及维护，最低收入(RSA)大区政府26经济发展，部分交通，基础设施，国家区域规划，部分中等教育（高中），以及培训，部分的医疗服务
政府机构改革很少考虑到分权，或区域化改革层面的问题。然而，正如克洛泽所说，分权必须作为政府总体改革的一个部分才能被理解。在1964年首次分权改革二十年后，法国社会党政府于1982至1983年再次推动了分权改革。这项高度复杂的改革创设了22个经由选举产生的大区议会(regional councils)，并大大增强了100个省议会（departmental councils）和部分大型市镇（commune）的决策权力。在2007年签署《欧盟地方自治宪章》之后，法国内部逐渐对政治分权化的核心原则达成一致：如基层政府由直选产生，宪法中对基层政府进行规定，正式采纳分权原则，地方财政拥有相对自主权，以及地方法院拥有对中央政策的申辩权。分权化对当代法国政府管理至关重要。国家次级机构具备了新的角色、功能和机遇（表1）。新的区域化制度逐步完善起来，尤其是与行政区和市级政府相关的各项制度不断发展起来。促动这一改革过程的因素包括政党、经济、制度和文化等因素。
我们的研究不仅涉及国家所面临的区域化挑战，而且还涵盖了中央国家机构改革以及它和地方以及行政区政府之间的复杂关系。我们的混合研究设计旨在反映出法国强有力的大区政府的存在，同时对选举产生的地方和行政区政府进行考察。
对萨科奇执政期间中央和地方改革的关联性提供解释需要有三个方面的分析。首先，要考虑新公共管理对国家效率的影响。现代的管制国家试图通过标准流程、绩效指标以及对地方政府的密切监督来保证妥协和服从。而最主要的影响因素主要来自经济（外部资金限制的程度）、预算（控制行为的绩效评估指标），和政治方面的考虑（新的行政领导变革的决心）。在法国新公共管理变革中，国家建设计划出台了一系列新的财政和绩效管理措施，来应对三十年来不平衡的政治和行政分权所产生的负面影响。如果要验证这一假设，需要证明新的政策调整以及中央领导是否按照与新公共管理原则相一致的精神来推动持续改革。
第二个层面来自历史制度主义的启示，尤其是关于制度回复力（institutional resilience）的讨论。尽管法国1980年代以来的分权改革已经影响和改变了地方、城市和大区的权力位置，但基本的“拿破仑式”区域政府结构在改革中仍然顽强的存在。（包括省政府、中央部委外派机构，地方政府的市镇厅以及省议会）传统的省级政府仍然留存下来，至少其控制的精神仍发挥着影响。同时，法国的选举大区已经是一项存在了三十年的重要制度，尽管他们在不同地区的影响很不一样。然而，由于它们的存在，法国的大区必须为了获得认同而努力。2003至2004年的分权改革从根本上旨在加强大区权力，但最终还是将许多重要的新职责和资源转移到了省级层次，并由于参议院和巴黎一些部委的影响进一步得到了强化。同时，在国家组织的层面则存在一种并行关系，中央部委在达成政策目标时候更多采取了传统的运作模式，而分支机构（常常是省一级）则将中央设计的政策运用于地方环境之中。
第三个层面是来自于应变式治理（contingent governance）的思考。要证明我们的判断，仅仅运用具体的解释性变量来解释因果关系，或者运用总体的宏观论述来对国家改革或分权进行思考都很困难。我们的观察更愿意从经验和个人层面，从一系列观点和逻辑出发进行总体的判断。从下文的论证材料来看，为了避免概念的变换，我们需要确定四类主要变量。政治变量包括了政治领导力、政党变动以及政党对制度渠道的控制。官僚变量主要是涉及到竞争性的官僚逻辑和合法性的协调，主要涉及到预算和部委内部的官僚。职业变量主要是公务员队伍的策略，以及国家内部（以及地方政府）专业利益的互相竞争。最后，制度变量既可以定义为组织（次级国家）发展和建立垂直和横向关系的起始点，后者乃是政府内部关系以及地方空间政治的核心。这四项变量在萨科奇执政时期的区域政府地方政府改革都存在明显的关联。
二、行政区的改革
2007年，法国总理菲永推动了“法国公共政策综合改革计划”（RGPP），这项改革参照的是加拿大1995-1996年推动的计划。RGPP项目宣称要对整个国家和行政区的治理进行反思，要厘清国家在行政区、省和基层的运作，以及基层和行政区政府的关系。2007年12月，RGPP领导委员会提出，公共政策应该由大行政区主导，而省一级政府则应该负责地方服务供给，执行来自中央和大区的指导。（内政部 2010）这样的举措被认为会逐步确认地方行政区的重要性。这项改革紧跟2003-2004年的分权改革步伐，2004年4月29日的政府法令规定，大行政区政府负责协调省级政府。并且，大约有30个左右的行政区政府部门重组为8个大的职能部门。
加强大区政府的权力是法国战后地方行政改革的不变主题。大区政府（regional prefectures）创设于1964年，最初是较为精简的机构，旨在能够协调省级政府（departmental prefectures）繁重的行政事务。它主要承担国家部委领导的部分工作，协调省级分权机构的行为，签订欧盟与地方政府的协议。2010年改革很大程度上是为了重建大区政府的权力，形成新的中央协调和政治领导力。2008年至2010年出台的各种指令意见提出，大区政府改革中要注意四种核心能力建设：首先，通过在大区层次的中央统筹来实现规模经济效益；其次，确认大区政府对省级政府的支配地位；第三，通过大区政府的科层管理对大区和省级政府的公共服务进行重组和理性化管理；第四，将行政区政府提高到和中央一级核心行政机构同样的地位。2010年2月16日的政府法令首次明确规定，大区政府的权力要高于省政府。并且，大区政府可以通过运用撤销权（revocation）或者裁定权，在规定的时间行使通常由省级政府所掌握的权力。2008年7月7日的政府法令确认了省级政府法律规定的传统职权范围，而大区政府则获得了一些新的职权，包括移民和避难服务，以及裁定地方政府行为合法性的权力。然而，省级政府基本上都在对增加大区层次和重新区划所造成的资源和职权丧失采取了抵制的态度。表22010年的大区政府名称功能和服务大区政府和大区事务委员会（SGAR）2010年2月16日法令所设立的省级政府之上的大区机构。负责新的预算、管理和信息技术提供，自聘员工。食品、农业和森林委员会（DRAAF）合并了原来农业和林业部有关食品的大区管委会。文化事务委员会（DRAC）基本上没有变化环境、规划和建筑委员会（DREAL）在大部委（环境、能源、可持续发展和海洋事务部）之下，对原来的环境、交通和建设的大区部门进行了重组公司、竞争、消费、工作、就业和培训委员会（DiRECCTE）该部门合并了原来分别由两个部位分支管理的职能（劳动和经济部，工业和就业部），其职能包括提供培训和学习，产业和研发，并负责对竞争进行规制青年、体育和社会融合委员会（DRJSCS）对所有涉及到社会政策、青年和志愿团体的活动重组为一个部门管理，将卫生职能转移到ARD管理教育委员会26个教区，隶属于教育部财政DRFiP委员会财政部的大区分支机构大区卫生机构（ARS）新的公共机构，主要负责议员、健康以及医疗社会服务的供给
菲永政府推动的政府重组试图将不同大区改革为较为统一的机构。按照新的预算法（LOLF）以及RGPP，大区政府改革要提供更广范围的区域服务，从而实现中央政府新的职能。预算法和RGPP并不以部委的职权划分为依据，而是以项目和任务为基础。表2简要地呈现了新的大区政府。在7个大的区域性政府机构中，有3个并没有实质性的发生变化。教育部仍然按学术和教区来组织；文化部能够通过大区机构（DRAC）来管理，而农业部门也有一个强有力的区域管理分支机构（DRAAF）。三个新的区域性理事会（DiRECCTE、DREAL以及DRJSCS）则属于萨科奇政府的重要行政部门。它们都产生自中央和大区层次的合并，同时每个也反映出了行政机构的融合。这些新的区域性理事会，在建立的过程中，都受到了制度传统和文化，以及利益矛盾纵横交错的影响。最后，大区和省级金融机构（在大区是DRFiP，省级是DDFiP）的建立反映出了全国范围内旧有的税收评估和税务征管部门的融合。2010年2月政府法令再次确认了地区行政委员会在集体领导区域政府的地位和作用。所有这些都增加了大区政府的领导能力。有人指出，这回到了1964年精神，扩充大区政府的权力实际上是强化了国家力量。
区域改革的第二层涉及到96个省的问题。在省的层级，主要原则并不是要反映中央的意志，而是要为民众提供一般服务。在改革中，中央政府削减了部分地方政府的服务，加强了总理垂直管理的权力（尤其是在内政或财政）。从组织的角度来看，最关键的创新是部会间委员会的创设（DDI），在单一职能部门和多任务政府部门之间建立了桥梁。2009年12月3日的政府法令专门对DDI的任务进行规定，其概括在表3中。和大区行政部门不同，部会间委员会原则上不需要对任何具体的中央部委负责。在实践中，该部门在省级政府之下，主要是负责执行地区行政会议所出台的政策。初设成立的DDI目前由多个不同的国家部委提供支持。DDI的雇员和政府公务员以及以前所在部门的福利和收入很不一样。由于薪资和条件基本上要比以前好，所以对国家机构的改革被认为是很昂贵的。2010年 1月1日成立到2012年中，DDI面临着重重危机，唯一来解决办公和运作经费的办法只能是在新的总理领导下获得新的项目支持。
行政区政府的改革思路主要受到总统府秘书长克劳德?盖昂（Claude Gueant）的影响，这和盖昂曾经担任过大区区长的经历肯定是相关的。但是，这种持续的政治领导对于变革来说只是充分条件，而非必要条件。有很多影响因素对实现改革目标起到了阻碍作用，成为不确定的障碍。第一个阻碍是来自地域的因素。对于一些仅下辖了两个省的大区政府来说（比如下诺曼底和利穆赞大区），省政府的权力要比那些下辖八个省的大区政府（如罗纳?阿尔卑斯大区）更大。在那些更大的大区中，大区议会一般更有影响力，可以不顾政党的干预而按照规划发展大区。帕斯卡的研究认为，大区政府和大区议会的区域性联盟合作能够抵制政治压力。其结果，就是区政府需要付出更多的努力，才能在本地官员对中央政府以及选举中建立关键合法性。表3省级政府（法国大都市）名称功能与服务省政府治安、选举、执法、其他省级政府不负责的职能。改革后负责警务和宪兵。区域部委间委员会（DTT）合并了原来交通、农业、林业和环境部门的职能社会融合与保护厅（DDCSPP）合并了竞争、消费者保护、反欺诈以及动物保护部门。在较大的省，社会融合（DDCS）和社会保护部（DDPP）是分开的。教育厅96个学区督查，主要负责对初中和部分高中进行管理财政厅财政部的省级分支机构大区办事处的地区机构（ARS，DRAC，DiRECCTE）改革后负责省级政府的业务管理，服从于大区行政委员会的决策和领导
第二个阻碍因素来自人员流动的方面，大区和省政府仍然保留了同样一批雇员，从而能够较好地保证雇员的忠诚。然而，人员的稳定使得制度文化遗存下来。团体间的旧有矛盾使省政府和大区政府公共服务充满矛盾。例如，DREAL改革方案使得原来强势部门，如工业部（DRIRE）以及环保部（DIREN）的权力得到了合并。原有的组织文化仍然被留存下来；原来圣马洛的建设部门所提出的一项城市发展方案就被地方环保部门搁置下来。即便两个部门原则上在地方层面同意了该项方案，他们还是将争辩档案交给了仲裁委员会。
阻碍垂直领导的另一个主要障碍来自于预算和公共财政部门的职能问题。LOLF规定，大区政府是预算所有者（RBOP），正式承担将资源分配到垂直控制的政府机构。然而，在实践中，却仅仅只有“有限的操纵空间”，“无法实质性地改变政策项目的内容”。预算和公共财政部使自己的分支机构成为了垂直协调的核心部门。大量分配给地方政府的资源还是通过特定的政府部门和机构来进行限制和发放。改革的最初目的是使地方行为符合中央政府的目标，LOLF并不是要为了满足地方和大区政府的利益。关键的人员，包括项目负责人是在巴黎中央政府来运作该项目的，按照中央的逻辑来管理，不允许地方进行变化。
改革的总结
以上观察能够为我们的假说提供支持。对于国家效率的假说来说，加强大区政府的权力明显是为了实现高效的目标，主要的办法是通过对管理目标的明确以及执行，在大区层次对部门预算更为有效的控制。大区政府协调的战略计划和RGPP中对政府公共预算目标的规定很明确就是要对地方政府进行严格管控。法国在大区和省级政府的政府重组试图限制利益团体的影响，以及限制行政管理中决策者的数量。对于制度阻力的假设来说，政府试图要大区政府能够更加统一，但是这却与国家在纵向与横向的运作逻辑发生了冲突，核心部门的权力配置，以及预算法案的不确定影响都对实现这一目标构成了阻碍。战略性的国家能力建设有可能会和持续不断的行政计划、职业和制度的矛盾相抵牾，在未来可能会出现执行失败的问题。
三、法国地方政府改革与重塑
国家改革的第二个层面涉及到政府间关系以及地方政府改革的内容。2010年的地方政府改革被认为是实现法国国家现代化一揽子改革计划的一部分。在萨科奇执政时期，分权化与地区政府改革的主要目的是效率，节约成本以及将不同层次的地方和区域公共部门聚合在一起。在我们的分析框架之中，从国家效率、制度阻力、以及应变式治理的三个维度为分析2010年的法案提供了分析工具。
当代法国有着各式各样的次级国家政府，包括直选的市镇，省和大区政府，市镇间议会，还有省和大区委员会（prefecture），还包括负责各种区域性事务管理的重要部委分支和派驻机构。（参加表1至表3）2010年进行的地方政府改革部分就是要改变这种落后的和分散的制度结构。支持改革的政府尝试着以更宽泛的名义，如实现区域平等和经济效率来推动地方政府的重组。在分权化改革很久之前，1971年通过的马塞兰法案（Marcellin Act）试图对36500个市镇进行合并，将这些机构合并为成为更大的政府机构。1982-83年以及2003-04年的分权改革并没有完全改变高度分散化的法国地方政府结构。没有任何一届法国政府成功解决了96个省和22个大区委员会之间的职权分化。我们的分析重点并不在于确定谁是赢家，谁是输家，而是要观察内在的制度结构是如何不可避免地限制了国家改革？这里面有太多的重大利益，从而使得国家既没有能力，也没有意愿对既有的制度安排进行变革。
与我们的第一个观察相符，国家强调效率对于实现未来繁荣至关重要，在国家和区域签订的合约中，我们都能观察到这种效率取向的论述。1982年出台的《规划法》中有关国家和大区的计划目标就是要将国家带回到法国地方和大区的治理之中。法规使用的语言从2003年以来就不断呈现出变化趋势，对全国进行了更为严格的规定，为地方和区域政府的调整和适应留下了较少的空间。在2007年到2013年的这一轮国家区域改革项目中，法国政府在达成协议的时候主要按照法国的欧盟优先条款来对重要事项进行规定。控制地方政府的财政是另一项中央政府融入地方的特征。从2004年开始，中央与地方关系的政治化最终引发了关于地方税收的争议。由于地方政府主要大多数由左翼力量控制，中右的人民阵线联盟（UMP）政府对地方政府的财政纪律松懈进行了严厉批评。作为1980年代撒切尔改革的回潮，2009年的菲永政府宣布的改革实际上是等于对地方政府企业税设定了上限。
以上的现象暗示着连贯一致的管理变迁。然而，比国家机构的内部分化更严重的是应变式治理的层面，尤其是政党政治的运作。传统上，分权化并不存在简单的左还是右的分化；在左翼和右翼政党都能够发现分权的支持者和反对者。但是，随着法国左翼力量在大多数大区、省一级大的城市和市镇被击败，以及右翼力量在关键性的全国性选举中获得胜利，使得政党作用变得越来越明显。这种严重的政党政治分裂构成了萨科奇政府对法国中央和地方政府进行改革的背景。
2010年地方政府改革
实际上，2010年地方政府改革所指定的一系列法律和制度大体上都来自于2009年巴拉迪尔委员会（Balladur Commission）的研究，而这是萨科奇执政时期面对地方政府和国家改革的核心挑战所出台的一系列报告的部分内容。巴拉迪尔委员会（2009）主张要对法国的地方和大区政府结构、功能、法律原则以及公共财政进行整体的激进改革，建立起更为协同的政府间关系。尽管改革大体上依据巴拉迪尔报告，但是2010年的改革并没有实现这颇具雄心的计划。
从表面上看，2010年的地方政府改革旨在使竞争理性化，避免不同层级间的重叠。为了增加透明度和效率，巴拉迪尔主张将大区的数量由22个裁撤到15个，支持省级政府合并成为更大的实体，并在2014年之前在全法国建立直接选举的政府间委员会（EPCI）。政府间委员会被许多持民主观点的人进行批评，他们认为这些并非直接选举产生的机构对于迅速增长的地方开支负有不可推卸的责任，并且缺乏任何民主的监督。2010年的地方政府改革意识到了这些民主和财政上的考虑，但是却在市镇联盟的压力下，废弃了政府间委员会直选的建议。对于其他的建议，则没有达成多少共识。最早的建议中准备取消省级层次，但一旦萨科奇明确表态反对之后，这个观点便悄然无声了。关于建议某些大区合并的建议也被废弃了。最后，和巴拉迪尔所设想的形成统一层级的单一政府相差甚远，法案中将12个新的城市委员会改为由各个市镇之间签订协议为基础的志愿性公共企业（因此还不是完全意义上的地方政府），改革建议在此后进一步被参议院淡化处理了。
与RGPP的理念相一致，巴拉迪尔报告强调了地方政府明确公共服务职能的重要性，从而避免职能重复的问题。然而，实际上2010年地方政府改革很大程度上受到了2003年宪法改革有关“地方政府行政自由权”以及参议院解释中对“地方政府的权力不能高于其他地方政府”的规定影响。由于限制了地方政府之间任何垂直隶属关系的存在，2004年的分权法案一定程度上阻碍了大区成为联邦层级机构的可能，在操作的过程中，则使得在地方层次要加强国家权力变得十分困难。在2010年法案的二读中期阶段，菲永政府迅速抛弃了要想从总体上将地方政府竞争力理性化的理念。取而代之，一项补充条款规定在每个区域内，公共服务的职能必须由大区和省议会签订协议才能确定，甚至要在大区政府的同意下才可通过。之所以撤销这一法案，是受到市镇联合会（市镇、市镇间联合会，以及专业机构）的复杂影响，并且，还受到参议院的影响，他们代表了法国农村和小城镇。市镇联盟的反弹在2010年区域改革计划在2010年法国国会两院通过时候变得特别明显。
这是否是一系列实现综合协调的渐进改革呢？很多参与立法者都给予了否认。根据内政部某位访谈者的观点， RGPP不过是一系列涉及到削减成本的预算过程（由预算和公共财政部所推动），因此在计划中地方政府改革基本上不会占用太多篇幅。在国会通过法案的过程中，我们能够清楚的观察到，存在明显的预期和能力的差距。巴拉迪尔报告呼吁要对不同层次的地方机构的权力划分进行整体和清楚的划分。结果是，菲永政府放弃了立法的部分理念，因为在部委之间，以及地方政府委员会之间都没有达成一致的共识。实践证明，政府既没有时间，也没有能力来将此项改革付诸实现。改革并没有从根本上解决或者涉及到制度路径依赖的问题。根本上，地方政府改革实际上是进一步增加了制度改革的复杂性。
2010年的地区改革是“应变式治理”的一个很好案例。此次改革紧紧地与宪法中关于地方机构行政自由权的原则规定捆绑在一起。改革同时也涉及修改有关的规定，使市镇间政府机构能够代表地方议会来提供服务，从而符合欧盟委员会的相关规定。因此，政党和制度竞争的出现在此至关重要。政党竞争的因素导致了2004年以来一系列改革的发展：既然大区政府被反对党掌控在手里，为什么还要加强它的权力？自相矛盾的是，地区间关系的政治化也受到了制度影响的调整。2008年的宪法改革建立了新的机制，从而打破了政党忠诚，使得政府改革期待的机构变得更不确定。国会，不管是国民议会还是参议院都成为了重要的角色。人民阵线联盟所主导的政府为了形成总统的多数，不得不做出一系列妥协和让步。因此，官僚、政党以及制度性的竞争更好地解释了2010年地区改革的结果，这要比单纯对国家效率的描述更为有力。
四、法国中央与地方关系
本文中所引述的案例反映出一种同时试图实现公共部门效率和国家权力扩张的取向，改革者试图将理性政策决策模型应用于大区政府和2010年的地方和大区委员会改革。作为国家自身的内部改革，区域政府改革完全是通过次级立法（命令和法案）来实施的。很明显，这一过程是没有经过公共协商的，反对力量通过萨科奇总统和传统国家势力的对比才得以呈现出来。地方政府的改革是否能够成功是不确定的。实际上，在既有的国家体制内存在着大量的官僚、职业和竞争性因素所产生的障碍，还包括LOLF所造成的意外影响。但是，无论是从机构的合并来讲，从省和大区政府服务的职能转变来看，还是从在关键行政领域创设大部委来看，政策影响都是意义深远的，正式的制度变动也是很明显的。对于地方政府改革来说，存在着更为复杂的利益、制度以及阻碍因素；地方政府改革需要复杂和细致的立法过程，这需要总统多数以及参议院的支持，从而履行地方政府的宪法责任。参议院明确了作为36000个市镇坚定捍卫者的角色，对任何大区和大都市的治理都保持着谨慎的怀疑态度，坚定地维持着现状。然而，在面临很多根深蒂固的矛盾之时，基本上所有政府都抛弃了试图剧烈改变制度轨迹的计划。萨科奇在面对2010年参议院选举，2011年市区选举和2012年总统选举之时，变得更不倾向于地方政府改革，对妥协也变得更加有所顾忌。
总之，从国家效率层面来看，通过“法国公共政策综合改革计划”，构建起了致力于改革的一个框架。菲永政府时期的大区政府和地方政府改革都是逻辑上连贯一致的，试图从协同的角度来实现法国政府现代化。这种综合的趋向并不是简单增加政府机构，或者引入市场和半市场机制，萨科奇政府时期的政策是想以传统的方式在中央设立更大的部委，从而能够凝聚政府行动，引领国家发展方向。
两个改革都反映出了制度阻力的存在。如果地方政府改革的目标是减少制度层次和层级，那么其目的可能并没有实现。尽管两项改革都宣称与RGPP相关，但它们甚至缺乏最基本的一致性和关联性。有两个例子都可以证明。首先，巴拉迪尔报告原来设想，当中央政府的部分职能转移给大区政府之时，中央政府提供的公共服务应该有所限制，要降低成本，并主要致力于长远的战略。但是，该项提案并没有进一步得到执行。其次，萨科奇总统和秘书长盖昂所领导的行政区改革，主要意图不清楚，但总体是要加强大区层次的权力。但同时，地方政府的改革则增强了省长的监督权力（现在这一职位对决定省内市镇间委员会如何组建，以及提供什么样的服务至关重要），并且由于可能会对政治对手有利而拒绝赋予大区委员会相应的领导地位。
本文所描述的政府改革符合公共政策“垃圾桶”模型（garbage can）的逻辑。改革的机会出现，依靠于一系列政治、行政、制度和专业机制的混合影响，以及改革所开始的时间点以及改革本身的性质。与宏观的归纳论述（国家效率），以及静态因果关系机制（路径依赖）不同，本文中所采用的分析方法更为实际，它能够揭开调整法国中央与地方关系的政治、行政、专业以及制度的机制。从这四个层面出发，核心的问题因此可以变为一个：政治、行政、专业和制度的机制在何时以及如何发挥作用？勇于挑战的政治领导能力对推动改革至关重要，而改革有多大可能可以成功则与实践范围和难度紧密关联。按照法国的宪政，如果总统积极试图领导国家，则总统权力是可以很强大的，就比如RGPP执行的早期阶段。对萨科齐的改革来说，政党政治的因素既呈现为动力，又呈现为障碍。该改革计划很明确是总统命令的一部分，得到了执政党人民执政联盟内部的支持。但是，地方政府的改革涉及到不同党派和制度利益：最终受到了来自执政多数的内部反对，并进行了修改，但最后还是细致地设计以确保总统所在党派的政治优势最大化。
在中央政府权力在渗入省和大区层级的时候，有规律的官僚运行逻辑就呈现出来了。在两项改革中，预算环节和内政部都出现了严重的争斗。而这种争斗在职业因素的作用下得到了加强。最后，制度变量对比较这两项改革至关重要：地方政府改革则陷入了各种利益（尤其是地方政府联合会），正式和非正式机构的复杂关系中。总而言之，致力于改革的政治领导力既部分接受，也部分妨碍了官僚的利益。职业的影响表明了萨科奇执政时期精英性质的变化，以及政府机构的迷失。政党政治和制度的因素则不断塑造了改革的结果。
我们还可以得出更一般性的结论。在两项案例中，改革都受到了过去一系列决策的明确限定。区域改革与预算法（至少是大区政府），以及LOLF致力于将政府实现协同运作的目标是抵触的。地方政府的改革则受到此前宪法规定中有关地方政府自由行政权的原则相冲突，这些案例对于我们理解改革的时间也是有益的。相比之下，改革的政治时间期限需要获得即时的收益（在其他因素相同的情况下，所以会倾向于产生变革型的领导方式），而行政管理的周期和时间期限则相对较长。国家机构和地方政府的改革很有可能会在政治高压之下得到推动，但是他们需要公务人员在相当长的时间内去实施和执行。像法国公共政策综合改革计划以及地方政府改革这种长期性和整体性的计划，它们的政策执行也同这些改革一样复杂和庞大。
责任编辑宋雄伟
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（责任编辑：武晓娟）
