推进新型城镇化的两大障碍

　　■张曙光 张 弛

　　城镇化是中国经济持续增长的内在动力。因为城镇化的过程既是资源从低效率部门流向高效率部门的重新配置过程，也是经济结构提升的过程，同时也是收入增长的过程。它可以带来大规模的基础设施建设和固定资产投资，也可以消化工业化的过剩产能，还可以释放消费潜力，推动经济增长。这一切都取决于城镇化的正确而有序地推进。

　　2011年，我国的城镇化率达到了51.27%。但是，如果按户籍人口计算，只有35%左右。不仅与发达国家70%－80%的城镇化率相差甚远，而且已经实现的仍然是半拉子城镇化。虽然沿海发达地区和大城市已经相当现代化了，但是内地和广大农村，仍然相当落后，甚至出现了一种凋弊状态，如果你走出北京城50里地以外，离开大道到偏远农村看看，也许会对中国的实际情况有新的认识和感受，与坐在高楼大厦里的想象完全两样。

　　城镇化的障碍主要有二，一是户籍制度，二是土地制度。

　　表面看来，户籍制度不过是一张纸，实际上是户籍背后所隐含的大量福利待遇，包括教育、医疗、住房、就业、养老等。要正确推进城市化，首先要取消户籍制度及附着在上面的福利待遇。其实，根据现在的人力、财力和物力，我们完全有条件做到这一点，如给予农民工子女与城市儿童一样的义务教育、允许高中毕业生异地参加高考、全面实行城乡医疗统筹等。

　　从土地制度来看，由于二元分割的土地权利体系是阻碍城镇化正确推进和良性发展的关键，因此解决土地问题是城镇化不可避免的重中之重。由于城市土地和农村土地、国有土地和集体土地、建设用地和农业用地，其权利是不对等的。对土地用途的政府管制与政府垄断土地一级市场结合在一起，使得城市化的进程成为农民离开土地和城市剥夺农村的过程。如果不能从根本上解决这一问题，新型城镇化仍然避免不了进一步扭曲。

　　据报道，国土资源部正在酝酿存量土地管理的新规定，以增加城镇建设用地供给，稳定地价预期。按照研讨中的制度设计，除规划用于商品住宅等经营性房地产开发的地块，必须由政府依法收回、收购重新招拍挂外，允许原土地使用人自行开发，允许开发主体通过收购进行集中开发，允许农村集体经济自行组织开发。新规的意义在于盘活现有未开发的存量土地，缓解土地市场供需矛盾和地王的压力，但并不意味着土地出让制度退出协议出让时代，也不意味着对现行土地“一律招拍挂”的松动。于是，在财政压力下，许多地方政府和房地产企业把未来的城镇化看作是房地产业的救星，并开始大规模地推地，土地市场俨然点燃了冬天的一把火。在土地粗放利用情况下，2012年10月份全国卖地1.33亿平方米，同比增长8%，之后北京、上海、广州、深圳等国内20个城市，土地市场供应量和成交量大幅上升。

　　2012年11月28日，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农村集体土地征收补偿制度作出修改。据悉，此次修改只涉及提高农民集体土地的征收补偿，不涉及集体土地的其他改革，“小产权”房仍在严格禁止之列。不过，单纯的取缔是禁止不了的，只能按照“同地同价同权”的原则，提高种粮的比较收益，让农民自己主动去保护耕地，同时按照财权和事权相一致的原则，改革现行财政体制，解决地方的收入问题。在此基础上，采取新老划断的办法，逐步放开。（第一作者系北京天则经济研究所学术委员会主席、第二作者系中国政法大学商学院讲师）

（责任编辑：年巍）