随着全球化和世界范围内的新公共管理运动的兴起与深入，公共管理理论研究路径的创新和政府理念本身的更新是必然的，势在必行。本研究尝试以公共职位为分析因子，围绕其属性、特征等建立起一个分析框架，试图为公共管理理论创新探寻一个有效支点。
一、作为公共管理理论分析因子的公共职位
一个组织要形成完整的管理行为，必须具备管理主体和组织载体。管理主体即人，具体指一个又一个管理者，组织载体即职位。权力是管理组织赖以开展管理活动的中枢神经，是管理的核心，利益是管理活动的动力和黏结剂，责任则体现着管理的义务，它主要关注的是管理活动的效果，而这一切都离不开管理组织的构成因子——职位。职位是管理主体的依托，权力的支点，机构的要素，责任和利益的载体。掌握权力是以占有职位为条件的，正是有了职位，管理主体的管理活动才名正言顺，权力的行使才具有合法性，机构才得以充实，利益才有了归宿，责任才不致落空。可见，职、责、权、利是紧密联结在一起的。
在管理组织中，权力主要体现为职权，［1］即被组织正式认可的、以职位为基础的权限。按照被大多数人普遍接受的观点，权力是影响他人行为的能力，它涵盖人际之间的任何相互作用，职权的内涵小于权力，职权只是以组织为基础的影响他人的力量，它体现的是一种被组织正式认可的组织关系与权力概念。“职权”的概念可被分解为落实到各个具体职位上的权力，简称职位权限。职位与权力关系密不可分。职位与权力可产生3种形式的联结，“有职有权”是最佳状态，是权力关系的主导形式；“有职无权”如各种荣誉职位等，尚属法定的正式权力关系；“无职有权”如退职者的余威等，严格说来这已不属于正式权力关系范畴。职位与责任、与利益的关系同样是十分密切的。因此，注重职位分析，对于深化组织（首当其冲的自然是政府组织）理论研究是必要的。
公共职位作为政府组织的基本构成要素，具有很强的渗透力和分析力，在政府内部组织与人事体系中，职位是填充政府组织的基础构件，一切官员都被固定在一个又一个特定的职位上；在政府组织与社会公众的联接关系上，公众组建政府是希求政府具体是设置在政府机关中的一个个具体职位获得自身所需要的服务，而充任公共职位的官员则无一例外要从社会公众中产生。本研究即时以公共职位为分析因子，揭示政府组织与社会公众间的能量代换与资源配置。
二、政府公共性决定公共职位开放性
人类认识到政府的公共属性经历了漫长的探索，是政府实际存在并运行了很久以后的事，即使在最早觉醒的早期思想家那里也是如此，这一理念被社会大众普遍掌握的历程则更加艰难。时至今日，在一些实行专制政体的国家，其依然被遮蔽并成为专制政体得以存续的社会思想基础。这或许是被意识形态或强势语言压制统治者刻意为之的结果，或许是人类知识与智力水平发展不平衡的结果，也或许是非信息化时代思想传递成本高、速度慢的结果。总之，它实实在在地反映了人类的宿命。正如陀思妥耶夫斯基借佐西马之口所说：“当整个世界早就走上了歧路，把不折不扣的谎言当作真实，并要求别人也同样地说谎的时候，你们怎么能弄得清真假呢？”［2］
西方文化的源头有两个，一是希腊·罗马的古典文化传统，二是希伯来·基督教的宗教文化传统。如同许多政治思想一样，对政府属性的认识也以古希腊的政治思想家柏拉图与亚里士多德为发端。柏拉图说：“在我看来，之所以要建立一个城邦，是因为我们每一个人不能单靠自己达到自足，我们需要许多东西。”“我们每个人为了各种需要，招来各种各样的人。由于需要许多东西，我们邀请许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们叫它作城邦。”1柏拉图认为城邦（国家）起源于人的“需要”，是建立在人性与人类分工基础之上的，尽管他没有把国家与社会作出区分，但其国家起源说带有明显的公共色彩。亚里士多德认为国家产生的目的是维持善与正义，城邦是“一个裁决有利于公众的要务并听断私事的团体”，［3］“凡照顾到公共利益的各种政体都是正当或正宗的政体；而只照顾统治者们的利益的政体都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）”。［4］可见，作为政治学之父的亚里士多德的国家观同样具有等级基础上的全民性、公共性色彩。晚期希腊出现的伊壁鸠鲁的“契约论”思想和斯多噶学派的“自然法”思想同样贯穿着政府公共性理念。马克思、恩格斯就曾说过：“国家起源于人们相互间的契约，起源于社会契约，这一观点就是伊壁鸠鲁最先提出来的。”［5］
希伯来文化关于政府属性的规定，最主要地体现在希伯来人的圣经——《旧约全书》和希伯来法典中。突出体现为两个方面：第一点，主权属于上帝，每个人都是上帝的选民，都必须按照与上帝定的契约行事，都直接对上帝负责。人民与上帝之间是一种政治契约关系，人人都是上帝的造物，只受上帝的奴役。在上帝面前，一切人包括君王和平民都是平等的，都被赋予同等的权利与义务。君王的权力是上帝给的，是人民经过先知的中介从上帝那里请求来的。这为自由、民主、平等思想奠定了基础。《美国独立宣言》中“人人生而平等，他们都从造物主那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”便直接源于此。不仅如此，“西方自由主义的源流，伟大的‘自然法’，一切杰出的《人权宣言》和现代宪政的经典蓝本都源于此。”［6］第二点，人性具有双重性，是靠不住的。人的天性中都有神性，因对上帝的背叛，人又都负有原罪。希伯来宗教观的核心思想就是“犯罪——审判——惩罚——救赎”。这就意味着人性中既有善源又有恶根，人在行善的时候总有恶念在伴随。人性既然靠不住，权力在人手中必然容易产生罪恶，就需要控制恶或以恶制恶。这就为立宪政府、有限权力、保障人权等思想奠定了基础。现代的公共选择学派关于政府中官僚与政客也与普通人一样适用于“经济人”的假设，也追求自身权力的最大化和政府预算的最大化，与此思想是一脉相承的。
在国家起源与属性问题上，古代中国人走的是与其他国家特别是西方国家不同的路。如果说古希腊人强调的是“民权”的话，希伯来人信奉的则是“神权”，那么，古代中国人崇尚的就是“王权”。源头的差异成为以后走上不同道路的决定性因素。这一点越是在知识积累少、理性化程度低、信息传播慢、民族间缺少渗透与交流机缘的古代，表现得越是明显。在中国古代崇尚君权神授、大一统、家天下、君权至高无上等大行其道的文化氛围中，是不可能产生和生长起政府公共性理念的。在作为文化正统的儒家那里更不可能。但这不是说古代中国就丝毫不存在这种思想萌芽。比如，墨翟的国家学说就曾被人称作类似于西方霍布斯、卢梭的社会契约说。［7］荀况以性恶论为基点的国家起源观和“选贤使能”主张，王充对君权神授的批判等都与此有相通之处。
中华文明的一大特点是其自古至今无裂痕的连续性，而西方文明却在中世纪遭受到无情的断裂。政府公共性理论自然也在皇权、教权的双重挤压下迷失。断裂过程是痛苦的，但却使西方文明没有了贯性传统的包袱，并给旧的公共性传统以在新的时代复兴的机会。文艺复兴、启蒙运动时期的思想家对政府的公共属性进行了再度探讨，马基雅维利、洛克等人即是其代表，而最具影响力并完成实质性突破的是卢梭。卢梭的功绩是从由社会契约论推导出人民主权理论，是社会契约论和人民主权论的集大成者。在学理意义上，人民主权理论是政府公共性理论的母体，人民主权观念使政府公共性理念建立在科学基础上，没有人民主权理论就没有政府公共性理论，即使有也不是一个科学的理论。运用委托代理理论分析，这对关系会更加明晰。人权是属于委托人的具有原生性的主权，是公众与生俱来的天然权利，而政府权力作为公共权力不是政府天然具有的，而是由他方赋予的次生性权力，是公众权力的让渡。
委托人权力的运用与行使是政治发展的根本问题，也是一个国家民主化程度的基本标志。在此涉及两个问题，一是委托人的权利行使愿望问题；二是委托人权利行使的制度设置问题。在民主国家，不管公众对权利行使的主观愿望如何，都开辟有权利行使的畅通的渠道与机制。这两个方面是相辅相成的，越是政治参与机制健全的国家，公众政治行为的理性化程度越高；政治参与阻隔和障碍越多，越容易引发公众的非理性政治行为，并最终危及政局稳定。在此，还涉及委托人权利的放弃与剥夺问题。公众的权利放弃可分为积极放弃和消极放弃，前者标志着公众无政治意识或无参与欲望，后者标志着由于受外部环境限制或主观条件局限，公众无法行使参与权。委托人权利的剥夺通常是被动的。人性的复杂使一些人作出背叛或自绝于人类与社会的行为，从而被剥夺政治权利，并使其他人的权利得到更有效的保障。这是政府强制力的合法性理由。
委托权力的反躬自身性，是公众与政府间委托代理关系的重要特色。就是说，在一般的委托代理关系中，多是委托人把权力交给代理人让其代表自己去做某事，委托权通常是指向第三方的。在公众与政府的委托代理关系中，却有很大部分代理业务是指向委托人的。就是说，管理本身即委托人的公众的事务是代理人的基本职能。这就必然引出委托人的义务问题。委托人一方面是权力主体，是代理人权力的授予者；另一方面又是管理对象，遵守宪法法律等代理契约，维护代理人的权威，接受代理人的管理。委托人接受代理人正当管理的程度直接决定着代理任务的完成效度，因而它体现着委托人的根本利益。委托人的权利与义务是统一的，不可分割的，片面强调一方面是不完整的，也是在实践当中有害的。
政府乃为公众服务之工具的理念是由委托代理理论得出的自然结论，确立这一理念对于政府理论乃至整个政治理论的发展无疑是重要的，对于委托代理行为的分析更具有基础意义。正是有了这一理念，才有可能将政府置于合适的位置上，客观地、无强势话语支配地讨论有关政府的问题。利用委托代理理论解读政府起源与功用不仅可以将契约理论、国家与政府权力的公共性理论等置于科学的基础之上，而且为政府的工具理性、服务理念等打开了通道，与时下正在兴盛的新公共管理运动所倡导的各种理念如成本核算、绩效评估、社会参与等内在契合，其实践价值远远大于其理论价值，深具现实生命力。同时，也赋予国家与政府起源和作用等基础理论以现实价值。
由政府公共性得出的公共职位向全社会开放，人人都有进入公职队伍的权利，在政府与公众之间搭建起开放性、竞争性公共职位流动进出机制，是符合现代政治学理念的政治构架，也是检验一个国家社会公平与政治民主化程度的基本标准。
三、公共职位是一种稀缺性公共政治资源
在任何社会制度下都存在着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾，也即存在着公共职位的资源稀缺现象。法国著名思想家贡斯当早就发现了这一矛盾，并以此批评卢梭关于每个人毫不保留地把全部权利让渡给共同体的主张。他认为：“一旦主权者必须使用他所拥有的权力，或者换句话说，一旦必须开始运作实际的权力组织，那么，由于主权者不可能亲自行使主权，他必须把它委托出去，结果便是所有那些属性（指卢梭所谓的主权不可转让、不可分解等属性——作者）将会荡然无存。由于以全体的名义实施的行为，必定——不管我们喜欢与否——是由一个单独的个人或极少数人支配的，因此当一个人把自己奉献给全体时，他并不是把自己奉献给了抽象的人，相反，他是让自己服从于那些以全体的名义行事的人。由此可见，我们作了全部奉献之后，并不能取得与全体平等的地位，因为某些人会从其他人的牺牲中获得独享的利益。”［8］况且这种转移通常是“从全社会转给大多数人，又从大多数人那里落入极少数人、经常是一个人的手中。”［9］遗憾的是，这一显而易见的矛盾长期以来却一直被人们所忽视，其实，它是引发很多政治问题的基本矛盾之一，是一系列政治现象特别是人事行政与公共人力资源配置领域政治现象的逻辑起点，因其不凡的渗透力和解释力有望成为政治学的重要分析工具，这一矛盾理应得到政治学界的高度重视。
公共职位的资源稀缺或称有限性通过如下两方面得以体现：一是在任何国家里，政府的是唯一的。一个主权国家只能有一个合法政府，只能有一套公职人员队伍，这是不可改变的，可以删减的只是一个又一个具体的公务员，而不能是合法政府的数量；二是在一定时期政府编制具有相对的稳定性。政府编制是根据政府职能需求配置的，具有一定的比例限度和在一定时期的相对稳定性，过多或过少都对政府的效能和形象带来不利影响。从历史上看，政府机关的编制总体上呈增长趋势，且越是在近现代表现得越是明显。这是经济社会发展对政府提出的客观要求，是合理的现象。尽管如此，政府的编制在一定时期依然要具有特定的数量，绝对数和比例数的不断增加是一种趋势，而在一定时期编制的刚性则是一种法律。
公共职位资源稀缺和供需矛盾在不同的国家和一个国家的不同历史时期存在巨大差异。在中国历史上造成并加剧公共职位资源稀缺和供求矛盾的原因是多方面的，这与封建专制制度下官本位的观念与现实有直接关系。就公共职位的职业特征而言，主要是因为：一是掌握公共权力，担任公职即意味着享有公共权力，而权力是可以支配他人和调动资源的，这一点越是在古代专制制度下表现得越明显；二是享有较高的社会地位，对公共职位地位、价值与形象的普遍的较高认同是一切社会制度下的共通现象，这与政府公共行为代表社会公众的特性是分不开的，当然，这在不同的国家表现的程度会有很大差异；三是稳定而优厚的待遇，公共职位通常是一个国家中最为稳定的职业，公职人员具有固定的薪俸收入和福利待遇，这是官场吸引人的重要方面。这些还不包括官职所带来的各种各样的附加值。公共职位的巨大利好势必大大压缩其刻板繁琐、责任风险等方面的不利因素，使其成为人们争相追逐的稀缺性的公共政治资源。
四、公共职位公共性与部分人
充任的矛盾及其政治效应职业平等、机会均等是人们理性择业的前提，也是一个社会公平公正程度的基本判断标志，同时也是一个社会发展是否有效率、有秩序的重要体现。从历史发展的大势而言，也是逐步由等级世袭、权势本位的金字塔式社会职业结构逐渐向开放平等、能力本位的职业平台基础上的森林状社会职业结构转变的过程。当然，这在任何国家都需要一个经济市场化、政治民主化及社会分工精细化的长期演进过程。
在一个实现了经济市场化、政治民主化、社会公平化的国度里，任职于公共部门担任公共职务与任职于其他经济与社会实体部门或个体性岗位，在地位上是平等的，亦不会带来职业间的巨大悬殊，在任何岗位上都可以凭借自身的努力到达职业的顶点，也即社会的高点。导致公共职位假性需求的泡沫现象及人们对公共职位过度欲求与偏好扭曲的根本原因是公共权力的变异和政府职责的膨胀。具体表现为：一是公众与政府关系的扭曲与颠倒。人们认识到公众与政府的委托代理关系是政府存在了很久很久以后的事，在君权神授的封建专制社会背景下，是不可能真正有效地约束公共权力这一“巨兽”的，公共权力的膨胀与滥施、公共职位的凸显与张扬是必然的。二是政府对社会的超强行政干预与资源支配。在专制制度下特别是政府对社会习惯于采用保姆式管理的国度，整个社会无时不感受到官员的存在，无处不受到来自权力的干预，公共职位自然会随着公共权力水涨而船高。三是政府职能与资源调控能力的泛化。按照公共选择理论，政府也是理性经济人，也具有扩展权势范围、追求自身利益最大化的倾向，随着政府支配能力和调动资源能量的提升，必然对公众的择业倾向带来一定的影响。四是官员地位的优越性与享有的特权。专制是和等级制度及官僚特权制度分不开的。在封建专制国家，人被无情地分为三六九等，而仕官又总是处在士农工商等社会等级的最上层。即使在今天，在不少现代国家亦存在着官位凸显和官僚集团特权盛行的流弊，吸引着人们过度地对入仕为官充满渴求与追逐。五是公共岗位的专业化程度相对较低。相对于其他职业，做官专业性相对较差，任何人都试图或敢于一试。有人注意到这一现象，指出从未见一个下过象棋或围棋的知识分子给胡荣华或聂卫平公开支高着儿，却常见从未治过一天国的知识分子给政府公开支高着儿。六是受官本位政治文化与意识形态的影响。根据一些历史学家对中国古代的研究，中国封建社会的官文化是世界上最为发达的典型。一切都依附在官场之下，富而不贵，缺少根基；学而不仕，无所依归。因而，学而后士，士而后大夫，商人富而买官鬻爵，攀登贵层，被视为正道、常典。［10］
公共职位的公共性与部分人充任必然形成公共职位的资源稀缺现象并带来公共职位的供求矛盾。公共职位的供求矛盾体现着国家公共职位岗位数量与希望充任公共职位人员数量的量化比例关系。从理论上讲，公共职位稀缺程度过大或过小都会带来负面影响，稀缺程度过大通常是在社会分工不合理的状态下发生的，往往意味着公权力强势，公共职位地位凸显，容易带来各种寻租与社会不公正现象，稀缺程度过小，人们无意于官位，则政府很难招收到优秀人才，势必影响到政府效率。通常而言，公共职位供应量要小于公共职位需求量，这就意味着在很多情况下都存在着有大量从政意愿的人被挡在公共职位之外而不能如愿。由此也决定了公共职位的进入机制即进入公职队伍方式途径等，必然成为被社会广泛关注的重要制度安排。
公共职位的进入机制与配置状况对社会的影响是巨大而多方位的。这种影响不仅关涉社会公平、政府效率、公民社会发育等显形领域，而且直接影响到人力资源流向，左右到社会职业差序结构和人力配置效率，左右社会人力资源配置的生态平衡，并最终影响到社会的发展进程。在职业选择上，除了一部分人具有明确的志向外，对于大多数人而言并没有明确而不可改变的职业定位，而是受到一些外在因素的影响，特别是受到职业本身的左右，哪种职业地位凸显、待遇丰厚，它就自然会受到人们的追捧，反之，则会受到人们的冷落。但职业间的差异却不完全是一种自然现象，而是受到人为因素的巨大影响和干预。在一个民主、公平而富效率的国家中，生产性、知识性、技术性、高智力性行业会更多地受到人们的追捧，这类职业必然会需求旺盛，这是一种正向的人力资源流向，是一个社会良性发展的重要标志。在很多发达国家，科学家、企业家、政治家地位最显赫，教育类、经营类、技术类岗位是最受尊敬的职业就是例证。政府公共职位作为公众事务的代理者，作为服务性岗位，应当维持在一个合理的限度之内，如果其地位过分凸显，社会欲求膨胀就会扭曲公众的从业预期，并对行业间的人力流转带来不良影响。在任何情况下，人们过分热衷于投身公共职位都不是一种好现象，都不利于优化人力资源配置效率，都有违社会的活力、进步与效率。
［参考文献］
［1］［美］侯杰（B. J. Hodge）.《组织社会学》［M］，鲁品越编译，中国人民大学出版社.1989.
［2］［俄］陀思妥耶夫斯基.《卡拉马佐夫兄弟》（上）［M］，人民文学出版社.1981.
［3］［古希腊］柏拉图.郭斌和、张竹明译.《理想国》［M］，商务印书馆，1986.
［4］［古希腊］亚里士多德.吴寿彭译.《政治学》［M］，商务印书馆，1965.
［5］马克思、恩格斯.《马克思恩格斯全集》［M］，第3卷，人民出版社,1995.
［6］包万超.“儒教与新教：百年宪政建设的本土情结与文化抵抗”［J］，载《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社，1999.
［7］陈定闳.《中国社会思想史》［M］，北京大学出版社，1990.
［8］［9］［法］邦雅曼·贡斯当.《古代人的自由与现代人的自由》［M］，阎克文、刘满贵译，冯克利校，商务印书馆，1999.
［10］袁方语，参见吴晗、费孝通等著《皇权与绅权》［M］，天津人民出版社，1988.
（责任编辑：周姗姗）
版权所有