从目前来看，中国要进一步推进城镇化面临着几大体制障碍，包括现行城乡二元户籍制度严重阻碍人口市民化进程，农村土地制度改革滞后也削弱了农民进城落户的能力。
不但要改革户籍制度，而且还要改革农村的土地制度。否则，“城镇化战略”就会沦为“空谈”。
近日，国务院副总理李克强会见世界银行行长金镛时提到，“未来几十年最大的发展潜力在城镇化。”近日召开的中共中央政治局会议提出，“要积极稳妥推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市民化。”的确，在经济增速回落的今天，很多人都在思考今后10年中国经济持续增长的引擎，而城镇化再度被主流观点认为是中国经济增长的持久动力，或未来扩大内需的最大潜力，个别经济学家甚至认为城镇化是让中国经济未来20年年均潜在增长率达到8%的主要理由。
可以肯定地说，未来十年，假如中国还想保持7%以上的经济增长速度的话，加速推进城镇化将成为中国经济增长最大的“战略利器”。主要出于两方面的原因：一是过去十年，中国经济的高增长主要得益于“出口导向”，从而成为“世界工厂”，但自全球金融危机之后，外需再也不可能像以前那样为我们的经济增长提供强力支持了，未来要保持较快的增长速度，中国必须要找到新的经济增长源，而推进城镇化显然是最重要的一个“源头；二是李克强副总理已经多次言明上述观点，因此城镇化将成为下一届乃至未来十年内中央政府的重要战略目标。然而，确定目标是一回事，如何实现又是一回事。从目前来看，中国要进一步推进城镇化面临着几大体制障碍，包括现行城乡二元户籍制度严重阻碍人口市民化进程，农村土地制度改革滞后也削弱了农民进城落户的能力。首先要彻底改革排斥农民进城落户和人口流动的户籍制度，从限制农民进城和人口流动转向鼓励和支持农民进城，促进人口和劳动力的流动。然而过去的十年，中国在这些方面的改革几无进展，以至于目前的官方统计城镇人口占比虽已达到50%以上，但其中没有城市户籍和住房的农民工有2亿多人，若剔除这部分人口，上述比例只有三成多一点。这就给未来新的中央政府留下了一块极难啃的“硬骨头”：不但要改革户籍制度，而且还要改革农村的土地制度。否则，“城镇化战略”就会沦为“空谈”。
改革农村的土地制度对城镇化建设至关重要。多年来土地增值收益所形成的利益关系已经固化，土地增值收益已经转化为工业的投入、转化为基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了固定的利益关系。某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。当改革土地增值收益分配的利益关系时，势必要影响到城市公共投入的资金来源，因此，就涉及到调整城乡居民群体在利益分配上的格局。调整这种利益关系，面临非常大的阻力。其实，谈土地制度问题时中国特殊的土地征用制度，对于促进大量非农人口增加，提高农民收入，发挥中国国际竞争力等方面起到了重大作用。我们也不否认在土地征用过程中，特别是进行房地产开发过程中，加大了收入分配差距，导致了大量的腐败现象发生。没有人愿意真正实行市场价的改革，因为涉及到城镇居民的利益。土地的问题也是如此，当征地费用补偿或者从制度上设计的变革，一旦触动了保障城市居民发展的利益蛋糕时，决策的思路就会发生变化。很多人试图从道德角度来评价，也有很多人从效率和产权之间的关系方面提出改革的办法，但是我们都绕不过城市居民的利益这堵墙。目前，在中国的特殊体制条件下，城市政府更多关注的是城市居民，关注城市居民最迫切要解决的基础设施供给、水电交通和住房等问题。这就涉及到一方面需要土地出让收益来解决这些投入的资金供给问题，另一方面还要维持既定的工业投入来解决城市竞争力和就业、税收来源等问题。
由于中国地方政府对农民土地享有近乎不受限制的征地权，可以随心所欲地大兴土木、大拆大建，并且从垄断性土地交易中获取巨额利润来用于建设基础设施，不仅使得中国的GDP快速增长，也使得中国城市的占地规模迅速扩张，从而造就了人类经济发展史和城市发展史上空前的奇迹。如果现在限制乃至废止政府的这种“特殊的征地制度”，把土地所有权及其交易权、收益权都交还给农民，可以肯定的是，中国经济和城市的发展速度将会慢下来——分散的土地交易和谈判显然需要更多的时间，而且政府也拿不到先前那么多的利润（尽管可以征税）用作投资。为了整个国家和城市的发展，我们就应该继续让农民们牺牲自己的土地权益吗？也就是说，为了发展，牺牲公平，而且这种牺牲仅仅是针对农民的。但如果改革现行的征地制度，必将损害城市居民此前所享受到的福利，因此将会受到极大的阻力。
诚然，由于当今地方政府的财政支出重点都倾向于城市，中国的城市居民的确从“土地财政”中享受了远比农村居民要多得多的福利，尤其是在医疗、教育以及公共设施服务等方面。然而，这本身就是一种社会不公，是城市对乡村的一种剥削，这种所谓的“利益固化”难道能成为阻碍改革、还地于农的理由吗？何况，未来的土地制度改革并非是一种存量改革而是一种增量改革，不会削减城市居民过去已经享受的福利，而只是要增加农民的福利，对此，城里人有什么理由反对吗？更何况，至少在住房问题上，城市居民其实并没有从那种“特殊的征地制度”中享受到多少福利，相反，对多数城市居民来说，高房价给他们带来的是一种“负福利”。换言之，政府在这一问题上实际上是“两头吃”：从农民那里低价征来土地，然后又高价（通过开发商）倒卖给城市购房居民，其间巨大的利差成了政府的“税外收入”。因此，改革这种不合理的征地制度，不仅有利于维护农民的土地权益，也有利于城市居民免遭至少是减轻高房价的盘剥，唯一受损的只是地方政府的“土地财政”。而对于此前的这种“利益固化”格局，难道应该支持它并继续维护下去吗？
中国快速城镇化经历了30多年后，所堆积的问题越来越多，矛盾也愈加尖锐，故未来的城镇化过程面临的困难重重。尤其在缩小贫富差距和提供公共产品和服务方面，要挑战政府的财政能力底线。此外，未来的城镇化过程能否做到去行政化也非常关键，否则城镇化将带来巨大的成本和压力。因此，要确保中国城镇化成为助推中国经济增长的动力，中国经济要健康发展，在土地、就业、户籍、社会保障、教育等方面需要更大的勇气和决心进行改革。
（作者系中国民营经济研究会专职研究员）
（责任编辑：年巍）
