国家能源局官员撰文:中国风电发展在体制障碍　

　　风电是重要的战略性新型产业。经过多年来的发展，我国不仅已成为全球风电装机最多的国家，而且风电设备制造已基本实现国产化，风电场建设成本大幅下降。然而，近年来，我国风电产业发展在市场消纳和体制机制等方面，又遇到许多新的矛盾和问题。

　　中国风电发展已到了一个新的阶段。站在全球角度看，我国风电产业增长的潜力巨大。我国必须高瞻远瞩，从国家的长远利益出发，以体制机制创新为突破口，调动各方面的积极性，认真解决目前风电发展面临的问题，推动我国风电产业持续健康发展。

　　风电发展遇到新矛盾新问题

　　随着风电装机规模的不断扩大，风电发展遇到了新的矛盾和问题。

　　首先，从市场消纳上看，风电通到并网难的问题。特别是在风能资源丰富的“三北”(东北、华北、西北)地区普遍出现了严重的弃风现象，尤其是在冬季供暖期间，为了满足供热需要，需优先保障热电联产机组运行，占用了夜间的主要电力负荷空间，使风电被迫大量弃风。有些地方的弃风电量已超过了50%。

　　风电弃风问题的出现，并不意味着我国风电建设多了，而是暴露了我国电力管理中的矛盾和问题。风电建设集中在风能资源条件好的“三北”地区，这些地区电力负荷比较小，在当地消纳困难；风能资源的间歇和随机特性，给电力系统运行管理增加了很大难度；受发电计划管理体制制约和地方保护主义的影响，以及上网电价审批制度的限制，大大影响了地区间电力和电量的合理交换。

　　其次，在支持风电发展的政策上也暴露了一些问题。

　　一是风电上网电价的补贴问题。对风电发电上网电价给予优惠是世界各国共同的做法，但对优惠电价部分的补贴资金来源和管理方式各有不同。美国采取的是税收抵扣政策，规定给予每千瓦时风电发电量2 .1美分补贴，由风电投资者在其上交的税收中予以抵扣；澳大利亚实行的是配额制度，规定售电企业在其销售电量中必须有一定比例的可再生能源发电量，由售电企业向可再生能源发电企业购买可再生能源发电证书，这需要建立公开透明的发电市场和绿色电力交易体系；有些国家是从终端用户随用电量征收资金，用于补贴风电等可再生能源发电上网电价中高出当地平均电价的部分。德国采取的就是这样的政策，我国采取的也是这样的政策。从我国的实践看，这种补贴政策，在受补贴企业和补贴资金量少的时候是比较适宜的，但随着受补贴企业和补贴资金量的增加，这种补贴办法变得很繁琐，效率也比较低，这是近年来补贴资金发放缓慢的重要原因。

　　二是风力发电的税收政策问题。为了支持风电的发展，国家一直对风电实施增值税减半征收政策，这既体现了对风电场建设的支持，地方也可以通过风电场建设获得税收收入，是较适合风电特点的税收政策。2009年增值税由生产型转为消费型后，风电场建设在短期内不能为地方带来税收收益，许多地区为了增加税收，盲目引进风电设备制造产业，强制要求风电开发企业采购本地生产的风电设备，不仅助长了风电设备制造的低水平重复扩张，而且严重扰乱了风电正常的建设秩序。

　　创新体制机制构建公平市场环境

　　虽然风电是最为成熟的新能源发电技术，但目前风电成本仍然明显高于常规能源发电，需要给予合理的政策支持，必须创新体制机制，发挥风电在节能减排和能源转型中的作用，建立科学的政策体系和公平公正的市场环境。

　　首先，应简化对风电的补贴机制。目前，对风电上网电价高出当地平均上网电价的部分，通过在全部用户端征收可再生能源发电附加的方式进行补贴。先将征收的附加资金(目前为每千瓦时0.008元)上交财政部，再由财政部将各个风电项目的补贴资金拨给项目所在省财政厅，省级财政厅再拨付给省级电网公司，电网公司再结算给风电发电企业。这个程序很繁琐，周期长，特别是附加资金征收率比较低，目前仅为50%左右，补贴资金严重不足。这种风电价格补贴机制亟待改变，应以征收化石能源消费税方式替代目前的再生能源发电附加资金，并将风电企业需要的补贴资金从其投资者需上交的税收中抵扣，这样把资金补贴政策变成税收政策，更符合市场经济的原则。

　　第二，要建立全国统一开放公平竞争的电力市场。目前，我国的电力管理总体是以省为实体进行管理的，电力建设和交换都受到了地方利益的严重制约。电厂的建设已不是以满足电力需要为目标，增加G D P成了重要因素，各地盲目建电厂的问题较为严重。省际间的电力交换不是以供需和价格为基础，而是受制于很多的行政干预和利益影响，电力的商品属性没有发挥出来，造成了很大的资源浪费。因此，要促进风能等新能源开发利用，必须建立全国统一开放公平竞争的电力市场，加强输电网建设，实行市场化的电价政策，为更多地开发利用风能等可再生能源创造条件。

　　第三，要完善有利于风电发展的税收制度。我国风能资源主要集中在边远贫困地区，风能资源是这些地区重要资源优势，开发利用风能资源，不仅是增加清洁能源供应、调整能源结构的重要措施，而且也是促进地区经济社会发展和脱贫致富的重要途径。风电场建设是资金密集型产业，建成后安排就业很少，而且主要是高素质的技术人员；从地方角度考虑，税收是地方支持风电建设的主因。因此，必须制定合理的风电税收政策，为了体现对边远贫困地区的支持，在现有税收政策框架内，可以考虑建设期增值税抵扣的部分由中央部分的增值税承担，以此调动地方支持风电建设的积极性。

　　风电市场潜力巨大发展风电坚定不移

　　近年来，随着风电并网运行难问题的出现，有一种声音认为，我国风电发展太多了。其实不然。有数据显示，到2011年底，我国发电总装机容量为10 .5亿 千 瓦 ，而 风 电 装 机 容 量 为4700万千瓦，占全部发电装机容量的4.5%；2011年，全社会发电量为4.7万亿千瓦时，风电发电量730亿千瓦时，仅占全总发电量的1.5%。目前丹麦的风电发电量占到其总发电量的28%，西班牙的风电发电量占到其总发电量的16%，德国的风电发电量占到其总发电量的8%。与这些国家相比，我国风电发电量在全部发电量中的比重仍然很低，我国的风电建设不是多了，而是差距还很大。

　　设想一下，全国总用电量4.7万亿千瓦时，如果风电发电量占到目前全部用电量的10%左右，全国需风电发电量约5000亿千瓦时，对应的风电装机可达2.5亿千瓦；如果风电发电量占到目前全部用电量的约15%，全国需风电发电量约7500亿千瓦时，对应的风电装机可达3.8亿千瓦。

　　因此，我国风电市场潜力很大，关键是要做好风电的消纳工作。一要加强不同地区电力交换的能力，扩大风电消纳范围。二要提高常规能源发电机组的调峰能力，更好地适应风电持续变化的特性，加强储能设施建设，除必要的抽水蓄能电站外，在城市供热网络中配置必要的储热设施，这比建设储电设施要容易得多，合理释放热电联产机组的调峰能力，热电联产机组不能以供热为由不参与电力系统的调节运行。三要加快建立电力市场化运行机制，取消发电量计划管理制度，通过竞争方式安排各类机组的发电次序，实行由电力供需形成电价的机制，加强智能电网建设，建立电力辅助服务机制，真正形成优先利用可再生能源发电的电力管理体制。

　　美国知名经济学家、欧盟能源安全和气候变化顾问Jerem yR ifkin在其《第三次工业革命》中提出，新能源和互联网技术的融合将形成新一轮工业革命，这将会引发国际政治和经济格局的深层次变革。我国是能源消费大国，更是煤炭消费大国，煤炭在能源结构中的比重占到了70%。与任何国家相比，我国面临的能源问题都是最大的。目前，经济发达国家，特别是欧洲国家已经开始了实质性的能源转型实践，主要目标是实现由化石能源向可再生能源的转变。到2011年底，全球风电装机容量达到了2 .38亿千瓦，风电已成为欧洲国家能源转型的重要支撑，也是未来能源技术的重要制高点。

　　总体来看，我国目前还没有形成对发展可再生能源的广泛共识，更没有变成积极促进可再生能源发展的共同行动，在实际工作中表现为对风电等新源发展遇到的问题不是积极想办法解决，而是以种种理由解释出现这些问题的原因，使风电等新能源发电面临的制约越来越严重。因此，要切实推动风电等新能源产业的发展，实现能源转型目标，必须改变这种状况，制定明确的能源转型目标和措施，把促进新能源发展变成全民共识和全民行动。

　　(作者系国家能源局新能源和可再生能源司副司长)

（责任编辑：李志强）