[基金项目] 辽宁省社会科学规划基金青年项目“辽宁推进相对集中行政许可权改革实践研究（L16CZ002）；大连市社科联（社科院）2016——2017年度一般课题“单独设置行政审批局改革模式研究”（2016dlskyb222）。
[作者简介] 沈毅，大连行政学院公共与社会管理教研部副教授、博士；宿玥，大连行政学院公共与社会管理教研部副教授。
[摘 要] 当前，越来越多的地区开始筹建行政审批局，对此应保持高度关注和理性分析，及时研究行政审批局改革实践中存在的问题，明确下一步改革方向。现行行政审批局模式存在“纵横”关系不匹配、审批与监管相互脱离、集中审批适用范围有限、审批权力过于集中、缺乏顶层设计和配套制度等现实困境，下一步行政审批局改革要妥善处理好“手段”和“目的”、“审批”和“监管”、“条”和“块”、“减”和“增”、“试点先行”和“配套机制”的关系，努力探索出深化行政审批制度改革的成熟道路。
[关键词] 行政审批局；现实困境；破解思路
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
行政审批局是相对集中行政许可权的一种实践模式，将政府各部门的行政许可权交由一个部门行使（专设行政审批部门），实现“编随事走、人随编走”。[1] 2008年12月24日，四川省成都市武侯区设立行政审批局，划转了22部门79项审批事项。2014年5月20日，天津市滨海新区成立行政审批局，划转了18部门216项审批事项。2014年12月，宁夏回族自治区银川市成立全国第一个省会级城市行政审批局，划转了26部门153项审批事项。[2]2016年6月29日，辽宁省沈阳市行政审批局正式揭牌，划转了37个部门290项审批事项。[3]目前，单独设立行政审批局的试点已经遍布16个省、160个市（其中含银川、西宁、南宁、沈阳4个省会城市）、县、区。[4]全面分析行政审批局改革实践中的问题及成因，有利于明确下一步深化行政审批制度改革方向与对策。
一、行政审批局模式存在的问题
（一）上下关系不匹配，会降低行政效率
现行行政审批局大多在县、区、市层级探索实践，省级及以上单位还没有成立行政审批局。一些地区成立行政审批局后，没有“职责同构”的上级主管部门，使得相关业务部门的上下级沟通和协调困难，找不到对应方，增加了工作对接和协调的难度，影响工作效率。以银川市行政审批局为例，一个单位需要与上层级12个委办局对口协调，增加了许多工作量和上下衔接的成本。此外，行政审批局的一些审批事项在政策尺度把握、专业标准认定、现场勘验等方面仍需要与原主管部门协商沟通，增加了单位横向沟通协调的成本，也会降低行政效率。
（二）审批与监管脱离，易导致审管混乱
审批与监管适当分开是探索决策权、执行权、监督权相互制约又相互衔接机制的内在要求。但是，现行行政审批局模式出现了审批与监管相互脱离或割裂的弊端。审批和监管在一个单位内部，可以在单位整体利益制约下，形成审批和监管的责任共同体，让审批和监管互相制约，审批的人要考虑监管的后果，监管的人愿意承担管理的责任。成立行政审批局后，审批权集中到行政审批局，监管责任由原单位负责，打破了审批监管的责任共同体利益格局，审批的只管审批，监管的不愿承担管理责任，“谁审批谁监管”的约束失效。在实践中，容易产生两种极端：审批者过度增加审批难度，规避审批责任；或迎合改革目标，过于简化审批。监管者消极监管，不愿承担责任；或故意强化监管，变相增加权力。
（三）受审批专业化条件约束，集中审批适用范围有限
从现行行政审批局实践来看，并没有将全部行政许可事项纳入行政审批局，各地区划转的审批职能部门及事项也不统一。在审批实践中，一些要件清晰、程序简单、易于识别的许可事项可以集中起来交由一个部门审批，但是专业性较强的许可事项并不能集中起来交由一个部门审批。例如公共安全类、环境保护类、食品药品类、医药卫生类、国土规划类等专业领域和不可修复领域，需要放在原来的专业部门审批，由原单位专业部门提供技术保障和政策支持。涉及重大项目许可及实践前沿项目许可，往往需要采取集体审批协商制度，召开专门审批办公会议，由政府主管部门、专家学者、业界代表等利益攸关者讨论决定，这些事项也不能由行政审批局工作人员单独简单审批。
（四）审批权力过于集中，缺少部门制衡
审批权是政府部门最大的权力蛋糕，将分散在各部门的审批权集中到一个部门，成立行政审批局会导致审批权力过于集中，形成“超级审批单位”，缺乏有效的监管制度，容易滋生权力寻租等腐败风险。同时，成立行政审批局意味着增加新的政府机构，导致政府机构体系进一步膨胀和扩大，与行政审批制度改革一直倡导的分权、放权和精简机构的目标不相适应。审批权分散在不同部门，可以通过部门间的平衡关系相互制约，对审批自由裁量权进行控制。审批事项集中纳入行政审批局后，改变了原部门之间的制衡关系，由行政审批局单一主体负责多种审批管理，导致审批自由裁量空间过大，缺乏第三方监管，权力不受约束。
（五）缺乏顶层设计和配套制度
现行行政审批局模式还处在试点试验阶段，缺少系统谋划与统一安排，对下一步改革走向和适用范围还需继续探索和尝试。顶层设计并不一定就是高层设计，往往是从基层首创精神中总结发展而来的，体现的是改革的系统性、整体性和协同性。当前，用于指导地方行政审批的上位法没有修改，一些专业性较强的审批事项法律责任主体还在原单位，这些事项纳入行政审批局后缺乏上位法支撑，导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一，容易产生权责矛盾和部门推诿问题。此外，审批工作人员的管理制度不健全，缺乏明晰的职业流动和培训成长机制。审批工作专业性较强，这类工作人员往往很难获得转岗或晋升机会，限制人才的成长和发展，而且审批业务学习任务较重，很多政策法规需要原职能单位解读和培训，行政审批局内部较难提供全面支持，人才建设面临挑战。
（六）改革不彻底，政府职能边界依然不清
行政审批制度改革的核心在于理顺政府与市场、社会之间的关系，厘清政府职能的合理边界，弄清楚哪些职权应当取消和下放，哪些职权应当保留和修订。成立行政审批局是对审批职权的物理空间流转，主要是在审批流程和效率上进行改革，但是并未直接改革确定政府职能的合理范围。行政审批局所达到的审批效率提升，很大部分也是基于审批流程规范和优化上，更多体现的是行政效能改善，而不是行政审批质量的提高。行政审批局的改革效应可以通过网上审批、部门信息共享、打通“信息孤岛”等方式替代。政府服务对象并不关心政府机构改革和行政审批权力具体运作方式，而是关心审批事项的多少、难易程度、便利化状况等实质内容，习惯结合自身经历评判改革效果。行政审批局模式应坚持目标导向和问题导向，聚焦和解决行政职能边界问题，直接回应社会公众和企业需求。
二、行政审批局模式存在问题的成因
（一）改革的方向未达成共识
行政审批局是相对集中行政许可权的一种实践探索，在改革的必要性及发展方向上还存在一定的争论。例如，单独设立行政审批局这种改革探索，究竟是不是相对集中行政许可权的统一模式，能否代表行政审批制度改革的方向等。这些问题在理论界和行政管理部门还没有形成广泛的共识。2016年，我们在地方行政学院、地方党校等开展了论辩式教学《成立行政审批局能否深化行政审批制度改革》课程，通过在选调生班、青年干部培训班、党外干部培训班、处级干部培训班、局级干部培训班等超过10个班次400多名各层次公务系统干部的自由分组讨论，选择赞成态度和反对态度的基本各占一半，并且都有比较充分的理由，这说明地方政府各层次公务员对成立行政审批局的立场和认识存在较大分歧。另外，根据对银川、沈阳、大连花园口经济区等地调查发现，这些地区尽管已经成立行政审批局，但是当地干部仍然存在不同认识和态度，既有主张推广完善审批局的，也有希望回归到服务中心的。行政审批局改革缺乏广泛共识，是导致协同改革效应不足的重要原因。
（二）改革利益协调较为困难
利益藩篱是深化改革的最大制约因素。行政审批局打破了稳定的条块状行政体制，重新进行横向配置和整合，既得利益者和改革受益派对改革的态度和发展方向存在差异，难以形成改革合力。行政审批局将原来分散在不同单位的审批权集中起来，抽调优秀审批工作人员，对部门利益和个人利益都是冲击。例如原来行政部门审批权伴生的各种利益将减少，由审批管理向监督管理转变的改革成本将增加，公务员的职业生涯路径将改变等，这些都会导致对审批局改革的抵触和不配合。此外，部分地区和行政管理者为追求改革政绩，寻求短期改革效果，存在仓促推进审批局改革现象，对改革内容及衔接机制准备不充分，影响改革实效。
（三）改革的方式方法不健全
当前行政审批局运行中存在的问题，反映出各地区对改革方式方法创新不足，存在“一刀切”的固定模式和相对单一的改革路径。行政审批局处于试点试验阶段，更要注重发挥改革的基层首创精神，坚持问题导向和目标导向，因地制宜地进行改革探索，鼓励差异化和多样化的创新方案试验，这样才能总结提升出一套广泛适用的科学方案。2015年中央编办和国务院法制办出台的《相对集中行政许可权试点工作方案》，提出了两种相对集中行政许可权的方式，分别是将各部门行政许可交由一个部门行使，或将一个部门的行政许可权交由另一个部门行使。行政审批局的模式属于第一种，各地区对第二种方式的探索较少。另外，从理论上看，相对集中行政许可权可以有多种类型，比如单独集中、分散集中、横向集中、纵向集中等，审批局的模式属于单独、横向集中类型，各地区对其他类型探索不足。在各种探索方式及类型未进行充分实践的条件下，机械地推广行政审批局的做法并不合适。
（四）行政管理体制机制束缚
行政审批局改革目标之一就是要打破行政管理固化的体制机制，通过机构改革、职权重新配置等方式，探索政府合理的权责边界和权力行使方式。党的十八届三中全会提出的“转变政府职能必须深化机构改革”，[5]就是在强调以机构改革牵引行政管理体制改革的作用。但是，在改革探索过程中，局部改革试验往往受到原有体制机制的束缚。例如横向集中行政许可与纵向行政管理体制的矛盾、各部门之间的信息壁垒问题，权力与责任对等关系调整滞后、各层级政府权责清单动态调整不对应等问题。在推出行政审批局改革之前，要提前做好理顺行政管理体制机制工作，例如重新制定政府部门“三定”方案，完成政府职权梳理和动态清单、打通政府部门间的“信息孤岛”、给予充分授权和必要的法规调整等。
（五）改革信心不足和观念滞后
访谈时发现，一些地区干部对相对集中行政许可权的改革信心不足，对成立行政审批局持观望情绪，主要是因为联系到之前开展的综合执法改革回头的经验。1996年《行政处罚法》颁布实施后，提出开展“相对集中行政处罚权”试点工作。2002年国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，选择一些地区开展试点，将分散于多个部门的行政执法权集中起来综合执法。但是，实践运行一段时间后，有的地区终止了相对集中处罚权的探索，撤销综合执法局，重新回到管罚合一体系，[6]改革走了回头路。一些干部担心行政审批局会走综合执法局的“老路”。此外，观念滞后也是制约改革的重要因素。例如，对行政权力过于迷恋，“重审批、轻服务”，缺乏科学监管意识。对行政审批与监管分开不习惯，留恋“谁审批谁监管”的老办法，缺乏创新精神。对改革探索存在跟风心理，不同程度地重视改革政绩工程，缺少实干精神。在改革推进方法上存在政府主导思维惯性，缺乏公众参与改革意识。
三、破解行政审批局模式困境的思路和对策
在未来推进行政审批局改革的过程中，必须关注和解决上述存在的主要问题，妥善处理好“手段”和“目的”、“审批”和“监管”、“条”和“块”、“减”和“增”、“试点先行”和“配套机制”的关系，才能使行政审批局的设计初衷在实践中得以发挥和完善。
（一） 改革“手段”要为“目的”服务
行政审批局作为深化行政审批制度改革的基层创新实践，是一种改革手段和方法，要为实现“简政放权、放管结合、优化服务”改革目标服务。行政审批局改革不应一哄而上，必须结合地区实际，有步骤、有层次地推进。此外，相对集中行政许可权的实践探索还有其他方式，网上审批作为推动审批的信息化、标准化建设也是主要方向和重要手段，也可以达到行政审批物理集中的效果。
（二）“审批”和“监管”要实现无缝衔接
一是深化事前审批改革，审慎地保留审批事项，规范审批流程，划清审批责任，做到权责明确，公开透明，防止行政审批局成为新的权力集中的“衙门口”。二是在审批过程中，剥离审批权后的审批和监管环节如何衔接将成为关键环节。在实践中，各地有很多有益的探索和尝试。三是在审批后的运行监管中，要创新监管方式，多采用以防范为目的的柔性监管、大数据为基础的动态监管和非现场监管，贯彻实施“双随机”抽查制度，杜绝“随意执法”和“扰民执法”，避免监管环节成为个别公务员新的寻租空间。四是政府要着力打造全方位的监管体系。在政府内部，结合大部门制改革，在更多领域采取综合监管，形成职能宽泛的综合监管队伍。在相关专业监管职能暂时不适合整合时，加强各部门协调配合，通过建立各部门间的委员会等高级别机构进行协调平衡。
（三）“纵向”和“横向”要有效对应
在新的政府机构改革方案中，中央要求地方政府机构改革，要从实际出发，着力整合优化组织结构，特别是在实行职能有机统一的大部门体制方面进行更大的探索，为给地方机构改革探索留下余地，地方机构设置不要求完全上下对口。但政府各部门上下级之间都是一一对应的，对于实践中的诸多疑问必须正面回应和解决。例如各个上级部门对行政审批局的“一枚公章”的效力不承认怎么办，各个下级部门对“一枚公章”的责任承接推诿扯皮怎么办，审批局的“一枚公章”是否具有普遍法律效力等。在改革进程中，法律法规的滞后或缺失虽是一种通常现象，但改革的深入就需要法律法规的引领和适时跟进，行政审批局模式应尽早得到合法性承认，并在政府体制上得以尽快理顺。同时，应尽快打破“信息孤岛”，通过大数据的信息平台为审批机制创新提供信息共享支持。
（四）“减少审批”与“增加服务”要同步并举
经过新一轮行政审批制度改革，国务院部门已经取消或下放超过1/3的审批事项。[7]未来一段时间，简政放权不仅要关注数量，更应关注含金量，特别是社会公众亟待简政放权的审批事项，从而让百姓切实感受到政府简政放权带来的便利。在审批事项做“减法”的同时，政府服务却要做“加法”。放松规制是市场化进程中的共同道路，但对于不能进行市场竞争的资源配置和服务的提供，却要紧紧抓在政府手里，防止由于过度的经济自由导致公共利益受损。政府在简政放权的同时，要归还市场、社会的权力，在提供公共服务的过程中，引进市场机制，通过政府向社会力量购买公共服务，改变公共服务的供给方式和机制，从而提升公共服务品质并为社会主体的良性发育提供生长空间。
（五）“先试先行”与“统筹配套”要合理安排
行政审批局作为一种新生事物，自身各方面的制度建设还要在发展中不断完善，特别是人事安排制度。各地成立行政审批局，抽调了原单位的“精锐部队”，在制度设计上要为这些人员预留上升空间、畅通晋升渠道，使他们不仅成为改革的践行者，也应成为创新的受益者。同时，建立行政审批局，还要对相对集中哪些行政许可权，集中到什么程度进行探索。行政许可权的集中不是片面追求大而全的绝对集中，专业性较强且法律有明确规定许可权行使主体的审批事项，则不宜简单地集中并转到一个部门。各地建立行政审批局的过程有的是小步慢走，完善一项集中一项，有的是一步到位，需要在实践中不断地完善。无论哪种方式，都要在预估风险、多方论证的基础上开展，应以维护社会的安全、有序为前提。哪一级政府可以成立行政审批局，实现行政审批权的横向集中，也需要审慎考虑。
参考文献
[1]郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J].中国行政管理，2014（8）：31.
[2]于江.实践与限度：“行政审批局”模式探析[J].大连干部学刊，2016（8）：44.
[3]邸雪莹.大厅之外无审批 目录之外无收费 沈阳市37个部门审批事项合一[N].沈阳日报，2016-06-30.
[4]国家行政学院项目组.推进简政放权改革——银川设置行政审批服务局的变革、冲击与挑战[J].行政管理改革，2016（11）：53-58.
[5]本书编写组.《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2013：18.
[6]黎明.东莞撤销综合执法局，管罚合一重回七年前[N].南方都市报，2014-07-16.
[7]林远.国务院开出2016年简政放权任务清单今年将取消50项以上行政审批事项[N].经济参考报，2016-05-25.
