整治地方融资需堵后门开正门

　　今年，整治地方政府非正规融资的政策持续推进，地方政府融资堵后门、开正门的态势愈发明显。一方面，金融工作会议提出要对地方政府债务进行终身追责，体现了高层对非正规融资的高压态势；另一方面，在地方债置换稳步推进的同时，土地储备专项债券也在紧锣密鼓地推进，为地方政府融资再开一条正规融资渠道。

　　不过，为了真正彻底地实现地方政府的规范融资，政策在开正门方面需要更加有力，尤其是在财政预算中，在国债口径里需要更加积极，这样才能在清理地方政府非正规融资的同时，保持基建投资和经济增长的稳定。

　　必须看到，近些年来地方政府融资的快速扩张有其道理。地方政府承担的基础设施项目具有较强公益性，项目的很大部分回报表现为外部性，体现在社会层面，难以转化成项目自身的现金回报。比如，建设一条地铁一般很难靠卖地铁票获得高回报，但地铁带来的周边房价地价的上升、经济的活跃以及居民出行的便捷，都应该算成这条地铁的回报。因此，基建项目的成本收益核算，只能在社会层面，由政府来算才算得清楚。如果只看微观现金回报，会大大低估基建项目的回报率。

　　由于基建项目具有这种公益性，所以其融资理应由财政资金来支持。也只有这样，项目和融资的性质才能匹配。但过去，我国正规财政口径里对基建投资的融资支持力度相对不足，地方政府只能通过各种非正规途径，隐性地利用自己的信用来筹措资金。可以说，地方政府非正规融资之所以快速扩张，是在显性财政对基建投资支持力度不够的情况下，隐性财政扩张的表现。

　　所以，尽管地方政府非正规融资确实具有不透明、成本高、难把控且扭曲金融市场等副作用，但它同时也是基建投资的隐性财政支撑，是地方政府发展经济的积极性得以体现的重要手段，发挥了稳增长、惠民生的作用。

　　所以，清理地方政府非正规融资不是不要搞基建，不是不要地方政府融资，更不是不要地方政府继续在经济增长方面发挥作用。清理的目的应该是将地方政府融资纳入正轨，消除非正规融资带来的副作用。而这需要的是正规财政对基建投资支持力度的显著加强，用国债融资来替换现行的各种地方政府非正规融资方式。这里面的道理很简单——既然地方政府非正规融资是隐性财政对显性财政不足的弥补，那么清理非正规融资就需要用显性财政来替代隐性财政。

　　过去几年，这方面的工作一直在推进。地方债置换的总规模到今年应该能突破十万亿元。不过，仅仅解决地方政府非正规融资的存量部分是不够的，地方政府增量的融资需求也需要得到满足。毕竟，每年还有超过十万亿的基建投资需要得到融资支持。只有把财政这个正门开得够大了，地方政府非正规融资的后门才能堵得住。

　　今年刚试行的土地储备专项债券被纳入国债口径，是正规融资的一条新路，有必要加快推广。而政府和社会资本合作（PPP）这种模式，由于无法解决项目属性与资金属性错配的问题，只能成为政府正规融资的一种补充方式，而无法独立担起开正门的重担。要真正意义上消除地方政府的非正规融资，核心是大开财政正门，大幅扩张国债口径下的政府融资。