土地革命战争时期，中国共产党领导的中国工农红军一直实行双首长制。红军政工制度是共产党“以党治军”理念的明显表征，体现了政治与军事并重的宗旨，尤其突出了政治领导，这与中国历来的军队建制有根本的区别。
萌芽时期：政治指导员制度
红军政工制度的发展，就其主流而言可分为三个时期。第一个时期实行政治指导员制度，时间跨度为1927年8月南昌起义至1928年6月红四军成立。政治指导员制度源自北伐战争时期的国民革命军，原来叫“党代表”和“政治委员”。政治指导员大多由共产党员（跨党兼有国民党员身份）担任。
在此之前，大批共产党员已在国民革命军中或黄埔军校中担任党代表，从事政治工作。但党代表制度的严格推行，影响到了军事长官行使指挥权。党代表与指挥官在指挥上时常发生争执，各指挥官对于党的命令并不十分尊重。共产党的领导人为维护国共合作，避免指挥官（国民党员）与党代表（共产党员）发生纠纷，要求党代表只注重政治宣传，不可干涉军事事务，但矛盾始终存在。北伐战争的开始，预示着党代表时代的结束，军中担任政治工作的大部分是政治指导员，与党代表相比，政治指导员的职权大为缩水。
众所周知，南昌起义部队是中国工农红军的主要来源之一，实行的是政治指导员制度。政治指导员的任务是负责军中的党组织工作和宣传工作，协助指挥官完成战斗、给养、管理、训育等各项任务，一切工作以争取军事胜利为主要目标。政治指导员在军中的地位低于同级指挥官，但高于下一级的指挥官。总体而言，这一时期，指导员与指挥官的关系是比较融洽的，原因在于政治指导员既能帮助指挥官处理军中事务，又能以指挥官的意见为主。
南昌起义失败后，中国共产党人认真总结了经验。中共中央认为，革命战争必须要创造新的革命军队，建立工农的革命军，以及忠实于革命的军官。工农革命军中必须有党代表制度，严格执行党的纪律，清除一切投机分子。
中国共产党领导的军队究竟是实行政治指导员制度还是党代表制度？党内一直存在争议。当时朱德领导的部队直接援引国民党政工制度体系，因为这一体系有利于军事指挥官施展军事才能；而毛泽东领导的部队实行党代表制度，因为这一体系有利于政工人员地位的提高。
可见，政治指导员制度与党代表制度是有所区别的，差异不仅在于名称不同，两者在军中的地位亦不同。指导员之所以改为党代表，原因大致有两点：一是南昌起义部队虽由共产党领导，一开始却打着国民革命军的旗号，若继续使用指导员，容易与国民党军队中的指导员相混淆，故必须另打旗号，有意与国民党军队相区别；二是起义部队中的许多俘虏原先是国民党士兵，他们大都轻视政治指导员，认为政治指导员的地位远低于军事指挥官。
探索时期：党代表制度
红军政工制度发展的第二个时期实行党代表制度，时间跨度为1928年6月红四军成立至1929年12月古田会议。党代表在军中的地位与同级指挥官相等，并有代表党监督指挥官的权力。党代表在政治工作方面负完全责任，军事方面尊重指挥官的意见。这一时期，党代表与指挥官的关系是平等的。既互相合作，又时常因意见不合而发生争执，两者之间的关系远不如指导员制度时期的融洽无间。显然，党代表的权力比指导员大很多。
红军的另一个主要来源是毛泽东领导的秋收起义部队。1927年9月，毛泽东在永新县三湾村对部队进行改编，一项重要内容是连以上设党代表，从组织上确立了共产党对人民军队的领导。井冈山时期，红军的来源由南昌起义叶挺与贺龙余部、湖北第四军警卫团、湖南的平浏岳义勇队以及湘南的农民混合而成，原名为工农革命军，后改称红军。工农革命军的兵源十分庞杂，既有原来的老兵，又有当地的农民，还有从国民党军中俘虏过来的士兵，士兵质量相对不高。
为此，1928年6月，中共中央给朱德、毛泽东以及前委发出指示，认为必须加强军队中的政治工作，应在红军中设立政治部，对士兵进行政治训练，取消党代表制度。对于中共中央的决议，毛泽东、杨克敏等人相继提出异议，认为此举暂无必要，因为党代表与政治委员对于军中的政治训练的作用是一样的，政治部则是国民革命军的“遗留”。
但上述观点并未得到中共中央的认同。中央要求在红军中推行政治委员制度，主要是希望向苏联红军看齐。政治委员制度是红军中的组织制度，而政治部是军队中的政治机关制度。换言之，政治委员是党的代表，政治部是党的工作部门，政治委员是在政治部的指导下开展政治工作。另一个原因是中国共产党提出党内民主，防止个人权力太集中。一个军事单位里，只有一个政治指导员，党代表亦是如此，但是政治委员可以有多人，从而形成权力制衡，以免某一人的权力过大。
形成时期：政治委员制度
红军政工制度发展的第三个时期实行政治委员制度，时间跨度为1929年12月古田会议至1937年抗日战争全面爆发后，主力红军改编为国民革命军第八路军。承前所述，红军究竟实行哪种政工制度？1929年春夏间，在朱德与毛泽东的探索过程中，红军既没有实行政治指导员制度，也不实行党代表制度，而是采取政治委员制度。12月28日、29日，红四军在福建省上杭县召开古田会议，阐明了军队同党的关系，重申了党对红军实行绝对领导。各级党代表均改称政治委员，政治委员代表政权和党两方面来领导军队。因此，政治委员的权限比军官的权限大，这是党代表制度未赋予的职权。
毋庸置疑，政治委员是党在红军中的公开代表，其职权是负责所属军队里面的党组织工作和政治工作，执行上级给予的一切命令，并监督军事指挥员及所属部队，以巩固党对红军的领导。为保障政治委员的职权切实执行，红军规定各军事指挥员所发布的命令、训令等，均须由政治委员副署；有关作战行动的口头命令，亦须得到政治委员的同意，方能生效。否则，上级不予承认，下级亦不执行。当然，为了发挥指挥员的军事才能，举凡一切军事行动，政治委员必须尊重指挥员的意见，不应横加干涉。下级政治委员对上级指挥员，必须以长官对待。除非错误严重，如指挥员有背叛革命等行为时，政委有权将其撤职或逮捕外，政委不能在指挥员的下属面前指责或教育指挥员。否则，就会损害同级指挥员的威信，这样的政治委员必须受党内和行政上的处分。
纵观红军政工制度的演变过程，无论是政治指导员制度、党代表制度，还是政治委员制度，红军军队均实行双首长制。只不过，由于外部环境的不同，导致每一阶段的军事长官与党的代表对红军事务进行决策的范围和权限不同。政治指导员时期，南昌起义部队刚从国民革命军转变为人民军队。部队虽由共产党领导，但军中的党员干部不多，非党军官多数又有实际作战经验，此时亟须保持部队的稳定，发挥军官的军事才能，政治指导员必然处于从属的地位。
迨至党代表时期，共产党开辟了一些相对稳固的革命根据地，生存状况大为改善。南昌起义部队与秋收起义部队合流，作战力强的部队难免轻视作战力弱的部队，为防止红军“军阀化”，必须加强党对军队的领导，党代表的地位得以抬升，与军事长官平起平坐。进至政治委员时期，随着南昌起义部队越打越少，大量的苏区民众进入红军，中国共产党更加强调对红军部队进行思想政治教育，政治委员的地位益加凸显，其权限已在军事长官之上。
政工制度的目的是让军事骨干和党组织发挥作用，实行双首长制，让红军的军事长官意识到自己并非至高无上，遇事找党组织的代表商量成为一种职业习惯，这对于军事指挥员的作风民主化是极大的促进。
（作者单位：赣南师范大学）
（责任编辑：邓浩）
