自“雷洋事件”发生以来，公安不“规矩”执法事件接二连三地被媒体曝光。近日发生的深圳“女孩当街被警察盘查并强制带走”事件再次引发公众对公安执法规范的讨论。
“雷洋一案”已经进入检察院侦查阶段，人们也许对检察机关得出什么结论以及如何处理这些执法人员多加关注，但是笔者更为关注的是，如何不再因国家公职人员的执法活动让生命消失。毕竟生命是无价的，生命于每个人只有一次。从孙志刚案到雷洋案，时间跨度10年有余。10多年来，应当承认，我国行政法治建设取得了一些进步，但是在执法程序法治建设方面，成效甚微。制度的构建与完善是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，但是历经10多年后的今天，类似事件仍然不断发生，就不能不令人深思、令国人重视了。
按照“平衡”理论，执法程序法治，对于达到实现执法目标与保护执法相对人权利的平衡，实现惩罚违法与保障执法相对人合法权益的双重价值目标，具有非常重要的作用。单纯以违法惩罚违法，不仅弱化了惩罚违法的社会意义，而且在大数据时代，由于媒体的作用，违法执法的负面影响会有多大，难以预料，这种惩治违法的执法效果势必适得其反。因此，尽快构建并完善执法程序，特别是规范执法手段，细化执法方式，显得尤为重要，且尤为迫切。任何一种公权力之公信力的培育都是极其缓慢的，而且就我国目前的态势来看，公权力之公信力又是极其脆弱的，因此值得我们予以高度的关切。
今年5月20日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第24次会议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》（以下简称《意见》），其中强调：深化公安执法规范化建设，包括进一步规范执法依据、执法程序、执法行为，规范执法决策机制、监督机制，要着眼于完善公安执法权力运行机制，确保执法权力在法治轨道和制度框架内运行。构建完备的执法制度体系、规范的执法办案体系、系统的执法管理体系、实战的执法培训体系、有力的执法保障体系，实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法管理系统化、执法流程信息化，保障执法质量和执法公信力的不断提高。《意见》还强调：要增强执法主体依法履职能力，树立执法为民理念，严格执法监督，解决执法突出问题，努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。
正是在此次会议前后，有关公安执法的负面报道一直未停，中央深改组将“深化公安执法规范化”纳入了第24次会议议程，绝不是巧合，中央深改组强调规范公安执法，不仅说明公安执法的规范化问题，也说明公权力执法的规范化问题已经引起中央的高度重视。同时个案折射出大问题，近期负面报道的一些个案出自公安执法，但其暴露出的问题绝不仅限于公安执法，很多领域都存在执法不够规范的问题——公权力执法程序亟待细化与完善。中央深改组会议之后，公安部召开党委会议，郭声琨部长强调，“以更加扎实有效的措施，大力推进、全面深化公安执法规范化建设，切实把严格规范公正文明执法的要求落实到每一项执法活动、每一起案件办理中”。公安执法，无论是刑事侦查行为，抑或是治安管理行为，都享有很大的自由裁量权。如果不加以细则规范，就目前公安执法水平来看，仅凭着执法人员个人素养，的确难以做到每一案件、每一执法活动都能公正文明，特别是能够表现出对执法相对人合法权益的尊重，乃至生命的关切。而程序立法是个系统工程，任何一项程序规范要想取得良好的实施效果，必须健全执法权的制约机制，权力只有关在制度的笼子里，才会规矩行使。而程序特别是具有操作性的程序规则，相对于权力来说，就是最好的制度“笼子”。
制度构建与观念转变相辅相成，没有尊重并保障执法相对人合法权益的理念，保障执法相对人合法权益的程序规范就难以真正得以实施；而没有保障执法相对人合法权益的具体程序制度，又难以确保执法权力真正受到制约。不受约束的权力久而久之还会污染权力享有人的道德和职业素养，而制度会净化受污染的权力享有人的道德，提升其职业素养。所以说，程序对于观念的形成具有促进作用，而观念的形成又促进程序规范得以切实贯彻。在程序规范构建过程中，必须牢固树立保障执法相对人合法权益的理念，在程序规范实施过程中，只有通过尊重并注意保障执法相对人的合法权益，才能充分体现执法程序与执法方式对执法相对人合法权益保障的价值，充分体现程序制度对于执法公权力约束的法治作用。必须使执法人员树立正确的“用权”理念，使他们充分认识到，执法者与相对人在法律地位上存有差别，但在法律面前是平等的；遵守执法程序也意味着对执法相对人的尊重。比如，执法人员是否给予相对人以足够的权利告知，并使其有充分的机会表达自己的意见。做到这些，既是对执法程序的严格遵守，也是对相对人的充分尊重，其中也包含着对生命的关切。
其实，程序完善，严格执法程序，执法人员严格依法定程序办案，不仅是保护执法相对人权利的需要，从某种意义上讲，也是爱护执法人员的需要，或者说，更是保护执法者的需要。也许有人认为执法程序是对执法者“手脚的束缚”，但笔者认为，束缚的程度决定保护的程度。正是由于缺乏这种束缚，导致执法者因为没有束缚的程序执法而被剥离于执法队伍之外，或者接受调查，或者受到各种各样的处理。而程序完善且严格，可以有效地保护执法者免受错误指控或者误解；特别是严峻的现实摆在我们面前：当事人付出了生命，也让执法队伍承受了多人犯案的沉重代价。执法人员都是国家的宝贵财富，其成长过程同样花费了大量的国家资产，换言之，也包含有纳税人的付出，珍惜并保护他们，应是我们社会主义国家现代法治的应有之义。同时，执法行为规范有序，不仅违法执法现象会大幅度减少，也会影响整个社会朝着法治规范的方向发展，有助于引导普通公民自觉遵守法纪，自觉服从公权力的社会管理，实现治安、城管等立法预期。
通常人们将正当程序谓之为“看得见的正义”，而笔者以为，在我国仅有“看得见的正义”是不够的。鉴于目前我国广大民众的法治素养，我们还应提倡，公安执法、行政执法还应是“看得懂的正义”。即如“雷洋事件”的正义，不仅应以老百姓“看不见的方式”实现，而且还应以老百姓“看得懂的方式”实现。这不仅对我们执法程序制度的建构和完善提出了较高的要求和标准，也对我们执法人员的执法素养提出了较高的要求和标准。如果将问题与责任都归责于执法人员执法水平与个人素养，而不检讨制度缺陷，血的执法代价还会发生，而我国法治短板永难打造成法治长板。因此，在目前我国执法水平的前提下，笔者认为，程序制度的构建与完善应当向“程序正义与保障合法权益”做些倾斜，以在制度层面达到权利保护与权力行使的相对平衡。在我国，对程序的建构会是一场较为深刻的变革，特别是在我国这样一个有着重实体轻程序的国度和传统，其涉及理念和制度的方方面面，必然需要一个逐步调整、不断完善的过程。但是，我们不能因此而抱有等待的态度，在这个问题上应当“只争朝夕”，最终形成程序与实体并重，执法者与相对人法律地位平等，“为民执法”过程中相对人受到执法人员尊重的新常态。
（王雅琴，国家法官学院教授）
（责任编辑：李焱）
