规范部门规章制定权限和主体

　　部门规章的出现适应了经济社会发展对行政管理的需要,也弥补了某些监管立法和规制的不足

　　国务院总理李克强在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话中指出,今年再削减国务院部门行政审批事项和中央指定地方实施行政审批事项50项以上。据了解,国务院部门行政审批事项,除了法律、行政法规和国务院决定设定外,有的是部门规章具体规定或设定的,中央指定地方实施的行政审批事项,有的由国务院部门指定地方实施。

　　所谓部门规章,是指国务院组成部门(各部委、中国人民银行、审计署)和具有行政管理职能的直属机构制定的规定、办法等。

　　在行政审批制度改革中,行政许可法没有规定国务院部门规章可设定行政许可,但各部门可在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,并不得增设行政许可或增设违反上位法的其他条件。这样规定,是经过认真研究的,主要考虑的是各部门不宜自我授权,为本部门或本系统设定和扩大权力。但实践中,有的国务院部门设定了行政审批等事项或非行政许可审批事项并被保留下来,有的在行政审批的具体规定中,增设超越上位法的其他条件,有的行政审批事项指定由地方实施,地方无法取消。因此,国务院多次作出决定,取消包括部门设定或规定审批事项在内的行政审批等事项或非行政许可审批事项,取消中央指定地方实施的行政审批事项,清理规范国务院部门行政审批中介服务事项,并清理规范投资项目报建审批事项。

　　除了清理规范部门设定或规定的行政审批和相关事项外,规范部门规章的制定主体同样重要。根据立法法第80条,国务院部门规章的法定制定机关是国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。

　　然而,制定国务院部门规章,还包括单行法律或行政法规授权的主体。一是,根据银行业监督管理法的规定,国务院银行业监管机构即国务院直属事业单位中国银监会,依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监管的规章、规则；银行业金融机构的审慎经营规则,由法律、行政法规规定,也可由国务院银行业监管机构依照法律、行政法规制定。类似的还有,中国证监会依证券法、中国保监会依保险法授权获得的规章制定权；二是根据《企业国有资产监督管理暂行条例》,国务院直属特设机构国务院国资委,不行使政府的社会公共管理职能,但可制定企业国有资产监管规章(企业国有资产法没有相应规定)。另外,《电力监管条例》规定国务院电力监管机构可依法制定并发布电力监管规章、规则,但国家电监会2013年与国家能源局合并为国家发改委管理的国家局后,电力监管规章制定权,已转由国家发改委行使。中国气象局、中国地震局和国家自然科学基金委员会等,作为国务院直属事业单位,也制定了部分规章或规范性文件；原国务院直属机构、现交通运输部管理的中国民航局经民用航空法授权,仍制定民用航空活动的办法等。

　　部门规章的出现适应了经济社会发展对行政管理的需要,也弥补了某些监管立法和规制的不足。特别是“三会”作为行业监管机构,分别依照法律、行政法规和国务院授权,统一监管全国银行业、证券期货和保险市场,从事的是国务院领导的不属于各部委的全国性行政工作,这类国务院直属事业单位,除了为执行法律、法规而拥有监管权和处罚权外,还应有规章制定权和规制权,但根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》及《国务院机构改革和职能转变方案》,国务院现行组织机构包括国务院办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构。其中,国务院直属机构的法定含义是指主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的机构,大部分依法有权制定规章,但它并不包括同样也直属于国务院的事业单位和特设机构,也不能认为,在上述“三会”作为“国务院行业监管机构”仍是国务院直属事业单位时,可包括在国务院组成部门或直属机构中。显然,这两类规章制定主体,是游离于立法法规定之外的。

　　为贯彻党的十八届四中全会提出的“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益法律化”的要求,推进监管机构职能转变和机构整合,改进监管方式,应将国务院直属事业单位和国务院直属特设机构纳入立法法的范围,明确“国务院其他机构或单位根据法律授权,可以制定部门规章”,并规定对这类规章不同于一般规章的要求。