改革农村产权制度必须坚守集体所有底线

　　核心观点

　　推进改革就要守住集体所有制的底线，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了；守住保护农民利益的底线，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。在具体推进过程中，明确城市化地区，可采取股权形式量化集体资产。其他地区，则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益

　　在深化改革的大背景下，如何创新农村集体经济有效实现形式，建立符合社会主义市场经济要求的农村集体经济组织产权制度，直接关系到广大农民的切身利益，关系农村基本经济经营制度的发展方向和农村社会治理体系的现代化，也关系到国家的战略全局。近年来，上海始终坚持维护好、实现好、发展好农民利益，注重顶层设计，创新改革形式，完善政策措施，推动农村产权制度改革有序进行，为赋予农民更多财产权利奠定了坚实的基础。

　　“资产变股权，农民变股东”

　　上海是我国城市化进程最快的地区之一，农村集体资产实现保值增值，发展势头良好。目前全市镇村组三级农村集体总资产达4220亿元，净资产1300亿元。为了推动农村产权制度改革，2009年，本市对农村集体资产进行全面清产核资，摸清了全市集体资产的底数。2011年，建设市、区县、乡镇、村四级联网的农村集体“三资”监管平台，农村集体资产数据录入实现全覆盖。2012年，全市完成了农村集体经济组织成员界定和农龄统计工作。2013年，全市形成了推进镇、村两级集体经济组织产权制度改革的“1+10”政策体系。今年全市已先后启动改革644个村，完成改制117个村，累计建立359个新型集体经济组织。松江区14个镇和闵行区虹桥镇进行了镇级集体产权制度改革，其中，松江区率先在全国完成了镇村两级产权制度改革工作。目前，全市参加镇、村两级农村集体经济组织改革的股民（成员）达到110万人。

　　实践证明，推进农村集体产权制度改革，对于明晰集体产权、农民集体经济组织成员权和收益权、规范集体资产管理、激发集体经济活力，都起到了重要作用。农村集体产权制度改革实现“资产变股权，农民变股东”，增加了农民财产性收入。2013年，上海已有89家改制后的村集体经济组织进行了收益分红，年总分红5.38亿元，人均分红3032元。列入全国农村改革试验区的闵行区，去年农民包括股份收入在内的财产性收入4544元，占到农村居民家庭人均可支配收入24830元的18.3%，成为全国城乡居民收入差距（1.48:1）最小的地区之一。

　　农村集体产权制度改革创新了集体经济组织治理结构和集体资产管理制度，促进了集体资产保值增值和集体经济可持续发展；建立了新型农村集体经济治理机制，农民按份共有集体资产、参与经济管理并分享收益，有效解决了长期存在的因土地征占、资产处置、财务和收益分配管理等问题引发的社会矛盾，防止损害集体经济组织利益的情况发生，维护了城市化快速发展地区的社会稳定。

　　推进改革还需因地制宜

　　改革农村集体产权制度的目标是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度。我们明确界定现阶段农村集体经济组织产权制度改革的范畴是非资源性集体资产资金。在推进改革中，始终做到“五个坚持”：

　　一是坚持集体所有。农村集体经济是由农业合作化起步、集体化形成的一种所有制形态，具有合作性、区域性和排他性等基本属性。推进改革就要守住集体所有制的底线，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了；守住保护农民利益的底线，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。在具体推进过程中，明确城市化地区，可采取股权形式量化集体资产。其他地区，则采取份额形式赋予农村集体经济组织成员合法权益。在改革中，坚持两个“防止”，防止集体经济由内部少数人侵占支配，防止农村集体经济被外部资本吞并控制。

　　二是坚持因地制宜。在城市化地区，一般选择有限责任公司和社区股份合作社。在农村地区，主推农村社区经济合作社。经济合作社作为一种制度创新，由政府部门颁发证明书，并凭证明书领取组织机构代码证，到金融机构开设账户，建立会计制度，实行收益分配制度。同时明确撤制村的改制，原则上不再设立集体股；未撤制的村及镇的改制，应设立一定比例的集体股，一般掌握在20%左右，主要用于本区域公益事业等开支。

　　农龄为确权的主要依据

　　三是坚持农龄为主要依据。农村集体资产资金是其成员长期劳动积累形成的成果。农龄既涵盖了现状的集体经济组织成员，也包括已过世的集体经济组织成员。为此，新型集体经济组织要以农龄为主要依据确定成员所占集体资产的份额，并以此作为收益分配的主要依据。在推进过程中，可依据实际情况，综合考虑其他因素，确定股权的具体设置方法，力求涵盖不同群体。

　　四是坚持公开公平公正。法律法规明确的，必须依法依规；已有政策的，要按政策认真执行；没有政策依据的，通过召开集体经济组织成员代表大会民主决定。如上海591.5万农村集体经济组织成员拥有1.26亿年农龄，所有的农龄统计都实行三榜公示，集体经济组织成员的股份（份额）、清产核资情况都纳入上海市“三资”监管平台进行公示，确保了集体经济组织成员改革的知情权、参与权、表达权和监督权，将公开、公正、公平精神贯穿于改革的始终。

　　五是坚持效益决定分配。强调集体资产收益分配不是改革的唯一目的，最根本是要建立产权明晰的集体产权制度。新型集体经济组织要建立成员的收益分配机制，年度收益分配要依据当年的经营收益情况。无效益不分配，严禁举债分配。

　　改革路上永无止境。最近，市政府出台了《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》，市农委制定了《上海市农村集体经济组织产权制度改革工作方案》，进一步明确了上海市新一轮农村集体经济组织产权制度改革的时间表、路线图。到2017年，全市要基本完成村级集体经济组织产权制度改革；有序推进乡镇级集体资产产权界定，积极开展乡镇级改制试点。到2020年，全市村级产权制度改革应改尽改，确保全面完成；乡镇级集体经济组织产权制度改革工作明显推进。

　　（作者为上海市委农办、市农委主任）