6月6日国务院发出通知，部署对稳定增长促进改革调整结构惠及民生政策措施落实情况开展全面督察。这是新一届政府成立以来，国务院第一次对决策部署和政策落实情况开展全面督察。这一方面说明国务院在决策部署和政策落实方面出现了问题，需要启动督察机制检查各项政策贯彻落实情况；另一方面也说明单靠现行的行政体制已经很难充分贯彻国务院的改革精神，政令不通成为改革的绊脚石。国务院总理甚至以“不放空炮”表达自己的决心。但是，如果不加快我国行政体制改革的步伐，那么，行政督察能否达到预期的效果人们还需拭目以待。
我国的政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度。人民代表大会制度的核心价值就在于通过选举人大代表，实现人民当家作主。国家权力机关包括政府、司法机关、军事机关都由人大选举产生，政府、司法机关、军事机关直接对人大负责。各级人民代表大会选举产生本级政府、司法机关。这样的政治制度具有高度自治的特征。
但是，正如人们所看到的那样，如果人民代表大会真正发挥作用，直接选举本级政府和司法机关，那么，不仅中央政府的各项方针政策难以贯彻落实，国家的法律也很难在司法机关得到贯彻落实。正因为如此，全面深化改革领导小组决定加快司法体制改革的步伐，逐步改变司法地方化现象。中央政府的各项方针政策之所以难以贯彻落实，其制度原因也在于此。假如各级地方人民代表大会根据本地的实际需要，决定是否执行中央政府的方针政策特别是经济宏观调控政策，那么，中央政府的各项改革措施有可能会成为一纸空文。
正因为如此，历届中央政府在制定重要经济改革政策的时候，都反复强调“全国一盘棋”，要求各级地方政府必须坚决贯彻落实中央政府的各项改革方针政策。尽管《国务院组织法》赋予了国务院领导地方政府的行政权力，但是，在人民代表大会这个根本国家制度面前，法律所规定的各项规范很难贯彻落实。
从制度上来说，由于地方人大选举产生地方政府，因此，地方政府首先应该对地方人大负责，而不是对国务院负责。正因为如此，当地方政府贯彻落实中央政府宏观调控政策，损害地方利益的时候，地方人大就会发挥强有力的作用，迫使地方政府根据本地的实际需要，暂停实施或者延缓实施中央政府的各项方针政策。从这个角度来说，如果不改革我国的人民代表大会制度，不从政治体制上解决问题，那么，中央政府部署的各项方针政策就很难贯彻落实。这不是因为地方政府缺乏改革的积极性，而是在现有的政治框架内地方政府必须充分听取地方人大的意见。这种特殊的政治结构决定了中央政府在制定各项方针政策的时候，既要考虑到国家经济发展的整体需要，同时也要考虑到全国各地生产力发展的需要，鼓励地方政府因地制宜，根据本地的实际情况制定各项贯彻落实中央政府宏观调控政策的措施。
其次，党政不分也是中央政府各项方针政策难以贯彻落实的重要原因。众所周知，中国共产党是中国的执政党，中国共产党的各级党组织是政府的领导机关，如果各级党组织作出决定，那么，各级政府必须无条件执行。如果各级地方党委制定的经济发展政策与中央政府提出的改革政策之间存在矛盾，那么，地方政府是应该执行各级党组织制定的经济发展政策还是坚决贯彻落实中央政府的宏观调控政策呢？从依法行政的角度来说，各级地方政府应当坚决贯彻落实中央政府颁布的各项决策，严格依法办事；可是，从政治纪律的角度来说，各级地方政府必须遵守各级党委作出的决定，因为只有这样才能和党组织保持一致。许多地方之所以出现党政领导干部不和的问题，根本原因就在于，地方政府官员在贯彻落实中央宏观调控政策的时候制定一套方案；而地方党委在发展地方经济的过程中制定另一套方案。如果地方政府与地方党委在如何贯彻落实中央政府方针政策的过程中出现了矛盾，按照党的组织原则，地方政府官员必须服从本级党组织的决定，中央政府的各项宏观调控政策很可能会由于地方政治上的需要而被搁置或者彻底扭曲。
可见解决政令不通的问题，除了加快行政体制改革的步伐之外，还必须尽快理顺党政之间的关系。部分学者认为，现代政治就是政党政治，党政不分是常态，如果过分强调党政分开，要求各级党组织在日常工作中不再过问经济工作，那么，有可能会削弱党的领导，出现教条主义和事务主义。最好的解决方式是，地方党委负责人直接担任地方政府官员，这样做不仅可以提高决策效率，减少执行的成本，而且可以避免党政摩擦，维护党的形象。但是，一些学者认为，这样的改革又会产生新的问题，如果各级党组织负责人担任政府首长，那么，各级人大作出的决议，作为政府首长的地方党组织负责人是否应该执行呢？换句话说，中国共产党领导人民代表大会，如果中国共产党各级党组织负责人担任政府一把手，那么，是否会削弱中国共产党在人民代表大会中的领导作用呢？
现在绝大多数省委书记兼任省人大常委会主任，其目的就是要进一步巩固人民代表大会制度，通过人大监督人民政府的各项工作。这是一项富有远见卓识的重大政治体制改革。今后各级党组织不应该直接对各级政府发号司令，而应该习惯于通过人民代表大会作出决策，由各级政府贯彻落实。各级党组织不仅在决策的过程中可以通过人民代表大会发挥自己的决定性作用，而且可以通过人民代表大会这个政治平台及时监督人民政府。这样做既符合我国《宪法》规定的基本原则，同时又能充分发挥中国共产党作为执政党的作用。
笔者建议全国人大考虑制定具体的行为准则，把中国共产党的执政地位通过法律的形式进一步表述出来。为了进一步巩固和加强人民代表大会制度的作用，要求各级共产党组织的负责人都必须通过选举担任各级人民代表大会常务委员会的负责人，通过人民代表大会这个政治平台发挥中国共产党的领导作用。中国共产党除了在人民代表大会之外，不得对地方政府的各项经济改革发号司令。只有在不断完善人民代表大会制度的基础上加强中国共产党的领导，我国各项改革方针政策才能落到实处。
（乔新生 中南财经政法大学廉政研究院院长）
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