法治指数：法治中国的探索和见证

    改革开放30余年，也是法治中国探索的30余年。在这期间，中国进行了一系列的法治论证和实践，法治指数就是其中的一个探索和见证。

    作为制度创新的法治指数

    以往我们只注重立法意义上的制度创新，忽略了更广泛意义上的系统层面的制度创新。一个社会的制度是由大制度、小制度、微制度构成的制度链条体系，只有这个制度链条体系具有相对完整性，并具备修复残缺和断裂的能力时，才可能培育出法治文化和法治自觉，实现真正意义上的法治。而法治指数则是系统层面制度创新的一个环节。

    作为一项制度创新，法治指数实现了法治的有尺可量。它将庞大繁琐的法律制度规定和运作机制高度浓缩化，变成一些可以量化的、具有高度可操作性的指标。虽然法治指数的测定除了客观数据外，还包括一些主观性判断，但它实现了法治测度的相对客观性和可比较性，使得法治发展程度更为直观、具体。法治指数看起来是一个数字，实际上代表一系列极其重要的创新制度组合或“制度束”。不仅法治维度、各子指标的设计是法律制度的符号化创新过程，而且第三方评估机制、民调指数的测定、不同阶层不同比例的评估参与、评估后的整改约束等制度设计，都反映着不同层级的制度创新。法治指数的评估让非政府组织以及公众的参与成为可能，也使法治获得了生命力。

    中国内地首个法治指数——“余杭法治指数”的诞生有其深刻的制度创新背景和良好的基础条件。法治指数出台的整体背景是中国共产党执政理念的根本性转变，即从宪法层面上确立了“法治”，将依法治国作为治国方略。而“法治浙江”则直接催生了“余杭法治指数”。诸多优势构成了余杭法治先行先试和制度创新的前提条件，而法治指数则成为“余杭法治系统工程”的枢纽和引擎。

    全国法治的一块试验田

    专家学者们致力于“余杭法治指数”的实验，其目标指向当然不是单一区县的法治发展，而是将它作为研究推进中国法治的一个样本、一块试验田。在中国，“试验田效应”已经在产权领域、市场经济领域产生了理想效果。客观上，“余杭法治指数”已经产生，也正在产生法治领域的“试验田效应”。

    要成为真正意义上的试验田，首先要看法治指数对余杭法治的推动效果。“余杭法治指数”的意义不仅仅在于衡量每年度余杭区的法治水平，更重要的是推进余杭区的法治建设进程。评估指标是余杭法治建设的标准和目标，指数的公布则是压力和监督。更为重要的是，“余杭法治指数”的评估，通过民调、内外组和专家组的评审让不同群体的人参与到法治建设中来，人们的法治自觉得到提高。法治指数测评为地方发现法治建设和社会管理中存在的问题提供了可靠的依据，法治建设因此获得一个有效的抓手。此外，作为社会管理创新的重要手段，法治指数在化解社会矛盾和风险、树立政府公信力的过程中发挥了重要作用。余杭区经过5年的法治指数实验，形成了一套较为可行的法治评估方法和有效的制度约束，促使政府在社会管理工作上有的放矢，预防行政行为产生偏差，激励各部门推动法治建设，在社会管理中发挥了引导、激励、规范和创新的作用，为创新社会管理进行了有益尝试。

    其次，余杭是否发挥了试验田作用，还要看它对全国的示范和辐射作用，看它是否推动了全国各地的法治建设。余杭法治评估的影响从全国一系列的法治评估活动可见一斑：2011年4月，四川省司法厅完成《四川省“法治指数”和法治环境评估体系》；2012年4月，昆明市发布法治指数，为首家发布法治指数的省会城市；中国法学会目前正尝试在若干个城市测定法治指数；全国已经有不少地方正式启动或探讨法治评估活动。

    再次，余杭的试验田作用还表现在法治指数直接衍生出其他指数。2012年，浙江省高级人民法院采纳学者建议，将司法透明指数作为重点调研课题。浙江大学受浙江省高院委托，开展司法透明指数研究，并选取浙江湖州市吴兴法院为试点。2012年11月1日，在“司法透明指数论证会”上，课题组发布了吴兴区法院司法透明指数。在杭州市委市政府的大力支持下，经过两年多的努力，浙江大学、国际善治、中国法治研究院合作完成了电子政府发展指数课题，并于2012年12月15日在“中国法治国际会议”上发布了杭州市电子政府发展指数。司法透明指数和电子政府发展指数均系国内首次发布，其实质是法治指数的进一步拓展。

    中国法治研究的一种新模式

    法治指数或法治评估正在成为一个引起学界高度重视的创新领域。中国社会科学院法学研究所建立了“法治指数实验室”，并在余杭建立了国情调研基地，开展法治余杭的深入研究；中国法治研究院（香港）建立法治指数研究中心；一些关于法治评估的论文相继发表，有关法治指数方面的研究相继被确立为国家社科基金课题……这些现象均表明，法治指数研究方兴未艾，正在形成一个富有挑战性的新领域，并开启了中国法治研究的一种新模式。

    一方面，以“量化”为特点的法治研究是对传统法学研究方法的变革。传统法学更多地停留于法治的理念、观念、精神、原则等维度，侧重于对法律价值的关怀，不可避免地忽视了对法治问题的实证思考。当前中国的法治建设主题，是让法治成为一种常规治理方式，把法治理念、精神以及法律制度与城市、农村、社区、群体等场景因素相结合，进行场景化的法治实践，这必将带来法学研究方法的变革。现阶段，国际上社会科学研究方法的进步突出表现在学科的交叉研究和实证研究上，实证主义方法论日益受到关注，科学化和准确化的定量分析得到广泛运用。法治量化的兴起主要就源自于社会科学中量化研究方法对法学研究的渗透，这种渗透使得社会科学的量化技术与方法适用于研究法律规范被遵循的程度以及它对社会、政治的影响。而基于法治量化研究的法治指数理论成为了法学研究方法变革的一种产物。

    另一方面，以“实践”为指向的法治研究正成为一大批学者的法治研究取向。“中国法治实践学派”的提出直接缘起于发生在浙江的法治指数的实验。在法治指数实验的过程中，一批法学家齐聚浙江，直接组织或参与“中国法治论坛”、“中国法治国际会议”等各种形式的学术研讨活动。研讨主题涉及法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数、中国法治增长点、中国法治模式等与法治相关的内容。在寻找中国法治道路的过程中，学者们达成了一个共识，中国正在形成一个新的法学流派——法治实践学派。这个学派的特点是：背景是中国的、内容是法治的、视野是国际的、方法是实践的。应当说，实践式的研究最符合中国转型期法治建设的需要。法治实践学派的学者们积极参与中国法治建设的实践，与政府、社会各阶层联手共建法治国家、法治政府、法治社会。这是中国转型期法治发展的重要特征，也是法治中国的希望所在。（作者单位：浙江大学光华法学院）

    链接

    2006年，浙江省杭州市余杭区委区政府提出建设“法治余杭”的目标，并根据学者建议，委托浙江大学牵头，联合中国社会科学院、中国人民大学、香港大学、司法部、国家统计局等单位的专家学者，共同探索“法治量化考核评估体系”，率先在中国内地进行法治指数实验。课题组采取量化考评的方案，通过事先设计一系列法治参数、收集相关数据和资料、组织专家学者研讨、群众测评、进行数量化计算等步骤，于2008年6月15日测算出余杭区2007年度法治指数为71.6。此后，“余杭法治指数”每年由浙江大学、中国法治研究院测定发布（2008年度为71.84，2009年度为72.12，2010年度为72.48，2011年度为72.56）。“余杭法治指数”发布后，引发了量化法治的热潮。例如，中国法学会正在研究测定若干城市的法治指数；中国社会科学院法学所成立了法治指数实验室；“司法透明指数”、“电子政府发展指数”等相继诞生。

    

（责任编辑：李志强）