危旭芳：精准施策走好城乡融合发展之路

　　在工业化、城镇化、现代化深入推进的同时，真正实现农业农村现代化，充分发挥城乡各自的应有作用，在良性互动中促进城乡融合，努力构建相辅相成相得益彰的新型城乡关系。着力推动城乡产业对接和要素融合，让城乡两个异质性平等主体在不断增强的互补和互需中形成命运共同体，合力谱写新时代乡村振兴新篇章，把乡村建设成为与城市共生共荣的美好家园。

　　近日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布。《意见》针对我国现阶段存在的制约城乡融合发展的主要体制机制障碍，精准施策，提出了建立健全城乡融合发展的五大体制机制，对于重塑新型城乡关系，走好城乡融合发展之路，构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进乡村全面振兴和农业农村现代化，意义十分重大。

　　促进城乡融合发展是发达国家农业农村现代化的普遍经验

　　城乡关系是人类社会发展中最基本的关系之一，是一定社会条件下政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村中的集中反映，包含地理学意义上的城市乡村区位关系、经济学意义上的工业与农业关系、社会学意义上的市民与农民关系等。马恩经典作家认为，城乡融合是社会发展的必然趋势，是城乡发展的终极目标。习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时强调：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”

　　回顾历史，如何处理工农城乡关系，始终是贯穿整个现代化进程的主题，也是一道难题。从国际经验来看，发达国家虽然各自资源禀赋不同，农业发展模式各异（如美、加、澳为代表的大农场生产模式，日、韩为代表的小而精合作社模式，荷兰、以色列为代表的高科技附加值模式等），凡是实现了农业农村现代化的国家大都拥有良好的城乡关系，普遍实施了反哺农业、回馈乡村的政策，如美国的小城镇建设、加拿大的乡村计划、德国的村庄更新、荷兰的农地整理、日本的“一村一品”、韩国的新村运动，等等。良好的城乡关系实现了城市带动乡村，促进了城乡融合，使城市和乡村同步走向现代化。反之，如果城乡关系失衡，则会出现乡村衰落、农村凋敝，城市“贫民窟”现象愈演愈烈，甚至陷入各类“陷阱”难以自拔，导致严重社会问题，引发社会持续动荡。

　　促进城乡融合发展是新时代构建新型城乡关系的内在要求

　　改革开放特别是进入新世纪以来，党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，连续出台了16个指导“三农”工作的中央一号文件，充分体现了党中央一以贯之重农固本、惠农安民的治国智慧。从党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，到党的十七大提出“形成城乡经济社会发展一体化”，再到党的十九大提出乡村振兴战略，并首次将“城乡融合发展”写入党的文献，标志着党中央对于构建新型城乡关系的思路不断清晰、逐步升华，中国特色社会主义城乡关系进入新的历史时期。

　　中国的现代化离不开乡村的现代化，而乡村现代化是农业农村农民的有机结合体，不能把全面建成小康社会、实现全面现代化全部寄托于城镇化，更不能在城镇化过程中“化”掉乡村，以乡村的衰败和凋敝为代价实现城市的繁荣。而是要在工业化、城镇化、现代化深入推进的同时，真正实现农业农村现代化，充分发挥城乡各自的应有作用，在良性互动中促进城乡融合，努力构建相辅相成相得益彰的新型城乡关系。着力推动城乡产业对接和要素融合，让城乡两个异质性平等主体在不断增强的互补和互需中形成命运共同体，合力谱写新时代乡村振兴新篇章。把乡村建设成为与城市共生共荣的美好家园，这是新时代全面建成小康社会和社会主义现代化建设的内在要求。

　　破解城乡二元壁垒是促进城乡融合发展的必然选择

　　改革开放40年来，我国城镇化进程迅猛推进。从1978年至2018年，城镇化率由17.92%提高到59.6%，城镇常住人口由1.7亿人增长为8.3亿人。但与此同时，城乡发展不平衡，乡村发展不充分，是新时代我国社会主要矛盾的一个突出表现。当前，一些农村地区出现了农民老弱化、农户空巢化、村庄空废化、水土环境污损化等问题。究其根源，城乡二元壁垒是重要的体制性障碍。城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。为从根本上解决这一问题，党中央从全局和战略高度明确提出要坚持农业农村优先发展，以推进城乡融合发展来破解城乡二元壁垒，把城乡融合发展作为推进中国特色社会主义乡村振兴的重要途径。《意见》共36条，其中29条涉及建立健全五类体制机制。紧扣五个“有利于”，这些新机制包括城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展、农民收入持续增长。这五大系列机制，是城乡融合发展的“规划书”，是顶层设计的“施工图”，为乡村振兴和城乡融合发展提供了有效的制度安排和实践路径。

　　促流动、补短板、提收入是促进城乡融合发展的关键环节

　　着力推动城乡各类要素双向流动融合。顺应城乡融合发展趋势，要重塑城乡关系，更好激发农村内部发展活力，优化农村外部发展环境，推动人才、土地、资本等要素双向流动，为乡村振兴注入新动能。中国城乡关系在经历了分离对立及单向流动以后，已经转向双向互动交流阶段。体现在要素流动上，资源要素也从单向配置转为城乡之间的双向互配。《意见》提出，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。包括有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制；制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业；改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度，建立集体经营性建设用地入市制度等。

　　加快补齐乡村发展短板。针对城乡公共服务不均等、基础设施差距大等问题，《意见》提出建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。要推动教育、医疗卫生、文化等公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，建立健全涵盖城乡教育资源均衡配置机制、乡村医疗卫生服务体系、城乡公共文化服务体系、城乡统一的社会保险制度、城乡社会救助体系、乡村治理机制、网格化管理体系和乡村便民服务体系等在内的全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。要把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划，加大投入力度，创新投入方式，引导和鼓励各类社会资本投入农村基础设施建设，逐步建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施服务网络。实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。

　　切实统筹提高农民收入。针对乡村产业培育不足、融合不够，《意见》提出建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。要围绕发展现代农业、培育新产业新业态，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。从国内外的实践来看，因地制宜做好“特”字文章、培育特色优势产业，并在此基础上推动一二三产业融合非常重要。乡村“三产融合”的本质是延伸农业产业链、提升价值链和完善利益链。现代农业融生产、生活、生态功能于一体，通过完善农业支持保护制度、建立新产业新业态培育机制、探索生态产品价值实现机制、建立乡村文化保护利用机制、搭建城乡产业协同发展平台，全面激发乡村经济的旺盛活力，推动乡村经济全面繁荣发展。针对农民近年持续增收难度加大等问题，《意见》提出建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。要拓宽农民增收渠道，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四方面收入，持续缩小城乡居民生活水平差距。在工资性收入方面，规范招工用人制度，消除一切就业歧视，健全农民工劳动权益保护机制，落实农民工与城镇职工平等就业制度。健全城乡均等的公共就业创业服务制度，努力增加就业岗位和创业机会。在经营性收入方面，既要完善财政、信贷、保险、用地等政策，降低农业成本、提高农业收入，又要提高职业农民技能，培育发展新型农业经营主体，完善企业与农民利益联结机制，促进小农户和现代农业发展有机衔接，统筹提高农业效益和农民收入。在财产性收入方面，要以市场化改革为导向，推动农村集体产权制度改革，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东，在确权基础上把集体经营性资产以股份或者份额形式量化到集体成员，确保集体资产保值增值和农民财产性收益提升。在转移性收入方面，完善对农民直接补贴政策，健全生产者补贴制度，逐步扩大覆盖范围。在统筹整合涉农资金基础上，探索建立普惠性农民补贴长效机制。

　　（作者危旭芳系中共广东省委党校经济学教授、中国特色社会主义研究所副所长）