范毅：城区人口降低不代表城市活力下降

　　最近城市人口收缩问题引起广泛关注，有文章指出中国有五分之二的城市人口在流失，在国家发改委最近发布的文件中也提到收缩型中小城市问题，那么是否有大量城市因人口流失而收缩？城市人口收缩的负面影响有哪些？我们应该如何认识这些问题呢？

　　不能以城市辖区人口代替城区人口

　　收缩城市概念来自于欧美国家的城市研究，是以城市居住人口是否减少作为评价标准，居住人口减少的城市称之为收缩城市。世界上绝大多数国家和地区的城市都是城镇型政区，城市的辖区是以城镇形态为主，居住人口基本就是生活在城镇的人口，不包含居住在农村的人口。

　　中国城市是个行政区划，其中既包括城镇区域，也包括农村区域。通常我们在说一个城市的人口规模时可以有两种理解，一是行政辖区内的所有人口，二是指城市的城区人口。随着城镇成为人类经济活动高度聚集的场所，城区人口规模才真正反映了一个城市的实力，城区人口的增减才真正反映城市发展的活力，因此城区人口应该是衡量中国城市是否收缩的评价指标。

　　然而，在一些关于中国城市人口收缩的文章中，将城市的辖区人口作为城市是否收缩的评价指标了。因为在城市辖区人口中包括了大量农村人口，所以辖区人口的增减并不能反映出城市经济发展的真实状况。以重庆市为例，2017年重庆外出人口总量高达482.3万人，是人口净流出地区，但是重庆的经济增长在过去很长一段时间处于全国前列。

　　随着经济发展，人口流动规模不断扩大，2017年中国流动人口规模已达2.44亿，占人口总量的17.55%。人口流动已经成为一种社会现象，只要有人口流动，就会有人口流出和流入地区，不可能实现人口的空间绝对均衡。因此，当城市作为区域概念使用时，城市的人口流动并不是大问题。相反，人口流动是要素在空间上的再配置，是实现区域均衡发展的必要手段。

　　不能以城市局部区域代替城市整体

　　在研究收缩城市时，明确以城区人口而不是城市辖区人口作为评价指标后，我们发现，中国还处于城市化快速发展阶段，绝大多数城市的城区人口总量还处于增长过程中，收缩的比例还不高。受城市人口数据的限制，通常使用人口普查数据来研究收缩城市问题，在全国2236个县市（设区的市为市辖区的城镇人口加总，剔除区划变动的县市）中，“五普”“六普”期间城镇人口出现减少的县市有152个，仅占总量的6.8%。

　　如果我们将尺度从城市整体缩小到城市的组成单元，以街道为单位分析常住人口变化，结果就会出现较大的改变。为了分析方便，我们选择人口快速增长的北京、上海和广州作为样本进行研究，北上广是本世纪以来中国人口增长最快的几个城市，但是如果我们以街道尺度考察人口变动时会发现，北上广中心城区一些街道的常住人口也出现下降，其中上海中心城区的街道超过一半在“五普”“六普”期间出现人口下降，北京和广州也分别达到30.5%和27.6%。有些街道甚至已经减少了接近一半的常住人口。

　　显而易见，城市城区局部区域出现人口减少不能完全说明城市发展活力下降、城市吸引力降低乃至城市处于收缩状态，由此以城区局部区域人口变化来衡量城市是否收缩也不准确。

　　积极应对城市人口的收缩

　　当前中国处于已接近城市化成熟的阶段，一些缺乏包容性、缺乏发展机会的城市人口流失规模不断扩大是必然的，应对城市收缩未来必将成为一些城市发展面临的主要难题。城市收缩是一个前瞻性问题，要正确评价，现在不应该夸大，也不应该回避，而是要积极应对，未雨绸缪，做好谋划策划，将城市收缩消灭在萌芽状态。当前要积极推动城市的供给侧结构性改革，实现城市高质量发展。

　　一是放慢城市空间扩张的速度，提高城市的空间发展质量。要改变大尺度、快节奏的新城建设模式，老城也要避免大拆大建式改造，降低空间尺度，放慢开发节奏，在精致化、便利化和特色化方面做足文章。通过做小空间尺度达到更加贴近百姓和企业实际需求的效果，供给便于生产、生活和创新的多元化城市空间，减少空间的分割和功能的单一，增强城市空间相互间的连接性，提高城市空间的利用效率。城市空间规划配置时，要考虑功能的综合与多元，尽量为未来留下更多发展机会。

　　二是增强城市的包容性，特别是对于中西部人口大量流出地区的城市，要更多地提供适宜进城农民和城市各类居民就业生活的空间，让居民能够从城市发展中受益，共享城市发展的机会，与城市形成紧密的利益共同体，增强城市的吸引力。通过为居民提供多元化而充足的发展机会，提高城市社会流动性，争取将本地人口留下，并吸引各类人才的进入。

　　三是增强城市的便利性，城市要为生活在其中的人口提供便利的生活条件，要从城市居民的基本生活需求出发，对城市中的各项资源进行配置，减少居民通勤和消费半径，创造便于人口交流的空间条件，以便利生活的社区为基础，打造富有特色的街区。要重视新技术手段的应用，使城市更智慧、更精细、更人性，实现百姓生活更便利、更幸福。

　　四是让多元主体参与城市发展，要减少政府大包大揽的行为，为当地居民和社区参与城市发展创造机会，为多元市场主体参与城市建设运营提供机会，使之成为城市建设和发展的运营机构，让专业的人干专业的事。要创新融资方式，探索产业基金、股权众筹、PPP等融资方式参与城市发展的渠道，加大社会资本引入力度，以市场化机制推动城市建设。

　　五是关注旧城的更新改造，要从提高旧城居民生活的舒适度出发，不断完善旧城养老、健康、教育等需求的基本功能，重视城市历史文化保护，留住城市记忆，增强城市对居民的亲和力，让居民对城市有更强的归属感。在旧城更新改造中，要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡导精细化管理，像绣花一样去管理和更新城市。

　　（作者范毅为国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员）