学习上海自贸区建设经验 促进内陆中部地区跨越式发展

2017年11月07日 17:30   来源:经济日报-中国经济网   

  中国(上海)自贸试验区先行先试、改革耕耘已经4个年头。期间,对照国际最高标准、最好水平的自由贸易区,中国(上海)自贸试验区不断探索各项改革开放措施,形成了投资准入“负面清单”、国际贸易“单一窗口”以及“扩大服务贸易”等一批可复制可推广的制度创新,为我国加快构建开放型经济新体制起到了一定的引领示范作用,自贸试验区试点也逐步从东部沿海拓展至内陆中西部,形成“1+3+7”的雁阵格局。在经济新形势下,相对后发的内陆中部地区同样面临重大机遇,国家相继出台了《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》、《促进中部地区崛起“十三五”规划》等系列中长期规划和鼓励政策帮助中西部地区发挥地区特点和优势,进一步促进转型发展、培育经济增长新动能,实现中部地区加快崛起的国家战略。本文希望通过学习借鉴上海等地自贸试验区建设经验,对促进内陆中部地区实现经济社会跨越式发展进行一些思考和探讨。

  一、中国(上海)自贸试验区发展历程

  (一)上海自贸试验区主要建设情况

  从2013年9月29日正式挂牌起,上海自贸试验区的建设大致经历了从“1.0”到“3.0”版的三个阶段:区域范围从最初比较单一的28.78平方公里海关特殊监管区逐渐扩延至融金融、先进智造、科技创新多领域改革探索的陆家嘴金融片区、金桥开发片区及张江高科片区共120.72平方公里;改革探索从最初的加快政府职能转变、扩大投资开放、推进贸易发展、深化金融领域多任务模式到注重改革系统集成、对标国际最高标准建设“开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区”的目标和“形成开放和创新融为一体的综合改革试验区、开放型经济体系的风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区和服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡”等“三区一堡”的改革方案。

  经过四年建设,上海自贸试验区试验功能进一步丰富,经济活力进一步增强,营商环境进一步改善。截止今年6月底,上海自贸区累计新设立企业4.8万户,新设外资企业8000多户,累计实到外资154亿美元,以上海1/50的面积,创造了全市1/4的生产总值;又据商务部的统计显示,截止今年4月,上海、广东、福建、天津四个自贸区共设立外资企业21446家,吸收合同外资18237亿元人民币,以十万分之五的国土面积吸引了全国十分之一的外资;同时据国务院发展研究中心等第三方机构对上海自贸试验区的联合评估显示,82%的受访企业反映营商环境进步明显,95%以上的企业看好后续发展;有关问卷调查结果显示,企业对自贸试验区政府部门服务效率、企业设立便捷度、办事透明度等都打了高分。

  (二)上海自贸试验区建设的经验启示

  上海自贸试验区围绕建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区,开展了系列改革创新探索。笔者认为,学习上海自贸试验区改革经验,不是依葫芦画瓢、全部照搬照抄,而是应将其背后的理念、思路、方法作为重点,深入研究、把握和学习精髓要领,这样方能为我所鉴、为我所用。

  1、制度创新是核心。作为国内第一个自贸试验区、全国改革的“试验田”,上海自贸试验区与一些国内经济特区、开发区积极争取国家优惠政策支持的做法不同,改革伊始即明确要做“制度创新的高地,而非优惠政策的洼地”,靠着“不等、不靠、不要”和“敢闯、敢试、敢当担”的一股劲,以制度创新为核心任务,着力推进供给侧结构性改革,努力构建法治化、国际化、便利化的营商环境。四年来,通过系列改革,确立了以“负面清单”为核心的投资管理制度;确立了国际贸易“单一窗口”等符合国际高标准贸易便利化规则的贸易监管制度;确立了“FT”账户等适应更加开放和有效防范风险的金融创新制度,形成与上海国际金融中心建设的联动机制;确立了“双告知、双反馈、双跟踪”的许可办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制等以规范市场主体行为为重点的事中事后监管制度,形成透明高效的准入后全过程监管体系。通过制度创新,众多属于“上海第一”、“中国第一”的改革举措在自贸区生根发芽,复制推广到全国各地。

  2、政府管理体制改革是根本。上海自贸试验区改革着力提高政府在经济领域的治理能力,集中体现了市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的结合,是对政府管理体制的改革。“三张清单”清晰界定了政府、市场以及社会之间的关系,“法无授权不可为”,以权力清单明确政府能做什么;“法定职责必须为”,以责任清单明确政府该做什么;“法无禁止即可为”以负面清单明确对市场主体有哪些约束,以“三个清单”为突破口,使权力做减法,给责任做加法,为市场做乘法。“放管服”改革明晰了政府改革的路线图,简政放权、放管结合、优化服务实质是对政府权力的规范和制约,把更多权力还给市场和社会,同时也赋予政府更多责任,对政府职能转变提出了更高要求。为此,上海自贸试验区实施了系列改革措施,比如“证照分离”改革、“三全工程”(企业市场准入“全网通办”、个人社区事务“全区通办”、政府政务信息“全域共享”)、市场准入便利化“双十条”举措、“O&K”窗口服务快速反应机制、服务窗口无否决权等,都是以市场开放倒逼政府改革的生动写照。

  3、法治建设是保障。上海自贸试验区的建设发展始终坚持“现代治理”的高标准,在法律框架下有序推进改革,全面贯彻落实“重大改革于法有据”的要求,充分发挥法治引领和推动作用。一是自贸试验区的改革探索一开始就纳入了法治轨道。2013年9月发布的《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》中明确指出“根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,相应暂时调整有关行政法规和国务院文件的部分规定”,其次上海市人民政府出台《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》,2014年7月又经上海市十四届人大十四次会议审议通过了《中国(上海)自由贸易试验区条例》。二是改革实践坚持法治思维。将探索投资开放的举措提请全国人大修改“外资四法”形成“将不涉及国家规定准入特别管理措施的外商投资企业和台胞投资企业的设立及变更,由审批改为备案管理”等制度创新;转变政府职能探索中形成的“权力清单、责任清单、负面清单”分别从“法定”的角度界定了政府的权力、责任范围以及市场主体的权力;自贸区改革探索的成果最终是要形成可复制可推广的制度也说明了改革的落脚点就是要形成法律和制度;三是构建司法保障及权益保护制度。在区内相继设立浦东法院自贸区法庭、自贸区知识产权法庭、上海海事法院自由贸易试验区法庭。完善国际商事仲裁制度,上海国际经贸仲裁委员会设立了自贸试验区仲裁院,为区内当事人提供便捷高效、与国际接轨的仲裁法律服务。

  4、复制推广是要义。建设自贸试验区充分反映了党中央、国务院对进一步深化改革、扩大开放的决心。正如上海市委书记韩正同志所言:“自贸区不是栽盆景而是种苗圃”。经过一段时期的试点工作,一些较好的工作做法逐步推向全国,实现了先行先试、以点带面的改革初衷。2015年1月29日国务院印发的《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》,对上海自贸试验区可复制改革试点经验在全国范围内推广工作进行了全面部署。在全国范围内复制推广的改革事项共28项,其中,投资管理领域9项,贸易便利化领域5项,金融领域4项,服务业领域5项,事中事后监管方面5项,在全国其他海关特殊监管区域复制推广的改革事项共6项。

  二、内陆中部地区经济社会发展现状

  中国中部地区历史厚重,资源丰富,交通便利,工农业基础雄厚,是中国经济发展的第二梯队。自从2006年实施中部地区崛起战略以来,中部地区发生了翻天覆地的变化,经济总量已由 2005 年占全国总量的 18.8%提高到 2015 年的 20.3%,综合实力和竞争力迈上新台阶,有力地支撑了全国经济社会发展,带动了东中西区域良性互动发展。但相较于东部沿海,中部地区依然存在很多方面的问题,比如发展不足仍是最大矛盾,经济总量在全国占比与人口占比、地域面积占比还不相称;经济下行压力仍然较大,对资源、劳动力要素和投资驱动依赖较重,产业结构不够优化、产业链条不够完善;对内对外开放水平仍有待提高;金融、人才、创新等要素仍然缺乏;城镇化率依然偏低,质量不高,民生事业还存在短板,脱贫攻坚任务依然较重等。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。制定实施了新时期促进中部地区崛起规划,明确中部地区的战略定位是全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区、全方位开放重要支撑区。

  在中央的有力支持下,中部地区要善于“借力发力”、“借船出海”,奋发而为、趁势而上,主动融入国家“一带一路”建设和长江经济带发展的大环境中,不断学习先进地区先进经验,努力推动地区经济社会和环境的协调发展。

  三、关于内陆中部地区借鉴上海自贸试验区建设经验的几点思考

  (一)加大解放思想力度,为实现跨越式发展奠定思想基础

  一是要坚持全局视野,加快融入国家战略。“心有高标,方可致远”,在全球一体化的世界经济大格局中,中部地区是无法置身事外,拘守一隅的。内陆中部地区广大干部要树立时不待我、主动而为的精神,始终把中部地区的发展放在全国、全球的大背景下思考和谋划,紧紧围绕融入国家战略来推进,牢牢抓住推进“一带一路”建设的重大机遇,积极融入京津冀协同发展、长江经济带发展战略,推进高水平双向开放,构建全方位、多层次、宽领域的开放发展新格局,为经济发展注入新活力。

  二是要坚持问题导向,勇于创新、实事求是。上海自贸试验区改革能够取得累累硕果,同广大干部以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心将各项改革进行到底不无关系。在学习上海自贸试验区改革先进经验的时候,首先要积极营造“鼓励创新、宽容失败”的氛围,允许干部“试错”,鼓励干部“试水”,为敢闯敢试敢担当的干部解除后顾之忧;其次要始终结合本地特点、坚持问题导向,多调研,找到短板和瓶颈,开出因地制宜的“药方”;再次要“敢为、敢担当”,对于一切制约发展的体制机制弊端都要大胆革除,一切束缚创新创业创造手脚的不利因素都要彻底改变,探索形成符合本地实情的中部崛起模式与路径。

  (二)加快转型升级,为实现跨越式发展构建经济基础

  一是有序承接产业转移。在发展区域经济、特别是县域经济的时候,对符合中部地区产业定位的、具有优质环保措施的、属于战略性新兴行业有前景的应该大力引进,而对那些高污染、高耗能、夕阳产业要坚决摒弃。同时,要坚决贯彻供给侧改革,淘汰落后产能,妥善处置扭亏无望的企业,为引进新的优势产业腾出空间。

  二是通过制度创新,促进中部地区建设现代产业新体系。中部地区应大力借鉴上海及其它自贸试验区形成的可复制可推广的制度创新为我所用,促进中部地区新型工业化基地建设、战略性新兴产业发展以及加快形成中部地区特色产业体系。

  三是提升地区品牌效应,鼓励优势产业走出去。每个地区应深度挖掘自身独有的资源禀赋,提升品牌效应,形成本地区的特色优势产业。

  (三)推进政府职能转变,为实现跨越式发展提供营商环境

  一是思想观念要从“权力本位”向“服务至上”转变。内陆中部地区历史厚重,加上地缘不像东部地区接开放风气之先的影响,政府人员中“朝南坐”、求稳、怕变的思想还大有市场。应引导广大干部重塑思维,转变“高高在上”的“衙门式”作风,变“管控”为“服务”,从以往侧重审批等行政权力运用,到实实在在把服务放在首位,通过创造良好发展环境、提供优质公共服务、促进市场充分发育、企业不断发展壮大。

  二是创新管理,增强政府现代治理能力。借鉴“放管服”改革,结合本地区的实际情况开展权力清单、责任清单、负面清单建设,最大限度的界定政府和市场的边界;推进从事前审批向事中事后监管转变,建立健全信用信息档案、交换共享、失信惩戒等机制,建立横向到边、纵向到底的监管网络;借鉴上海自贸区城市管理综合执法局的做法,探索将关联度高、职责互有交叉的相关部门采取“大部门制”改革,努力建立权责清晰、统筹协调、综合监管的行政监管体制;充分运用大数据、云计算、移动互联网等新兴技术,进一步推进政府体系和流程再造,逐步建立政府综合信息和管理中枢,推进行政审批网络平台、公共信息综合服务平台、综合政务管理平台建设,实现全流程电子审批,方便市民与企业及时查询公共服务信息和网上办事。

  (四)大力推进人才战略,为实现跨越式发展提供人才支撑

  “功以才成,业由才广”,习近平总书记多次强调要把各方面人才更好使用起来,聚天下英才而用之。中部地区要实现跨越式发展,绕不开的一定是大力推进人才战略。一是编制人才发展规划,根据地区人才数量、专业、学历、特长及当前存量、缺口数量、未来需求、制约瓶颈,及时动态调整人才政策,引进相关领域、行业的领军人才和团队,同时加大后备人才、专业人才、学科学术和技术带头人、青年科学家、科技创新团队等各类人才培养计划力度;二是优化人才发展环境,为人才提供创新创业载体、优质公共配套等服务,完善职称认定、股权激励代持、科技研发人员持股等制度,推动人才价值市场发现、市场评价、市场回报,营造有利于人才辈出、人尽其才、才尽其用的软硬环境;同北京、上海等国内人才高地建立战略合作机制,构建跨地域、多维度人才交流互动平台;引导企业与高校开展交流合作,通过建立联合实验室、院士(专家)工作站、工程(技术)研发中心等形式,创造性地采取咨询、讲学、兼职、项目聘用、技术合作等柔性流动方式引进所需人才。

  【作者:陈克龙,现挂职中国(上海)自由贸易试验区管理委员会世博管理局副局长】


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(责任编辑:李焱)

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