中央一号文件预示粮食安全战略将发生重大调整

　　编者按：中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当今世界各国现代化发展历程，智库在国家治理中发挥着越来越重要的作用，日益成为国家治理体系中不可或缺的组成部分，是国家治理能力的重要体现。中国（深圳）综合开发研究院和综研软科学发展基金会为深化国家高端智库建设而全新设立的研究计划“综研国策”将聚焦国家战略和重大政策问题，包括对国家重要发展问题的政策建议、对国家重要政策的即时解读、国内外重大事件影响的评论与分析以及国际发展经验借鉴与思考，将在中国网观点中国独家发布。

　　“综研国策”系列述评之二十一：

　　刘宪法中国(深圳)综合开发研究院资深研究员

　　□ 粮食生产过剩与供需缺口加大并存，说明已不能简单地用“粮食生产总量自给”的概念，来审视中国的粮食安全问题了。

　　□ 保证粮食品种结构、品质安全将成为今后一段时期内中国粮食安全战略的重点。

　　□ 随着农业供给侧结构性改革的深入，中国农业支持政策的重点将从价格支持，转向生产者支持和农业综合服务支持。

　　中央经济工作会议结束后，一年一度的中央农村工作会议于12月19-20日在北京召开。农业供给侧结构性改革是本次会议讨论重点，会议通过了《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革,加快培育农业农村发展新动能的若干意见（讨论稿）》，按照近年惯例，该文件将成为2017年中共中央1号文件，文件预示着中国的粮食安全战略将发生重大调整。

　　01粮食安全内涵的变化

　　长期以来，中国粮食安全最主要的内涵是“粮食自给”。2008年《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》中提出保证中国粮食安全的目标是粮食自给率需维持在95%以上。之后，国际、国内粮食市场供需关系发生巨大变化，国内农产品成本激增，导致粮食进口量（主要是大豆）激增。无论如何计算，95%的粮食自给率的目标实际上已经不可逆转地被突破了。在此形势下，中央对粮食安全战略目标做出了调整，2013年中央农村工作会议上提出：“要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。”这一新的粮食安全战略目标也被写进了2014年中央1号文件。这就是说“粮食自给”的涵义变为“谷物基本自给”，粮食安全的内涵是“口粮绝对安全”，这也可以理解为“口粮自给”是中国粮食安全的底线。

　　自2004年以来，中国的粮食产量连续12年增产，粮食总产量从4亿吨，越过5亿吨，2013年突破了6亿吨。与此同时，供需缺口也在加大，以大豆、玉米为主要品种的进口粮大增，到2015年，粮食净进口量达到2.2亿吨。而令人费解的现象是国内粮食库存量也同时激增。据有关部门透露，中国目前的粮食库存已经超过了3亿吨，库存消费比高达45%，远远高出国际通行的20%左右的库存消费安全线（中国作为一个大国，从国际战略安全角度，通常认为中国的库存消费安全线在25%左右比较合适）。供需缺口加大和粮食生产过剩并存，这种悖论的深层次原因是粮食生产结构出现了问题。也就是说，市场需要的粮食品种供给不足，而市场不需要的粮食还在拼命生产。这说明已经不能再简单地用“粮食生产总量自给”的概念，来审视中国的粮食安全问题了。

　　本次中央农村工作会议在粮食安全战略上的重大转变是：“从主要满足‘量’的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足‘质’的需求转变”。目前农业供给侧结构性改革的重点是“要在确保国家粮食安全基础上，着力优化产业产品结构”。这就是说，其表现是当前中国粮食安全问题不是在“量”上（今年结束粮食产量12年连增的态势已成定局），而且在“质”上，特别是农产品产出结构上，保证粮食品种结构、品质安全将成为今后一段时期内实施粮食安全战略的重点，这也是实施农业供给侧结构性改革的主要内容。

　　02当前粮食品种结构的核心问题是“玉米”

　　自2004年以来，中国玉米产量持续大幅度增长，从2003年的1.15亿吨上升到2015年的2.24亿吨，翻了近一番，是“三大谷物（稻谷、小麦和玉米）”中增长最快的，持续大幅增长的原因有三：

　　一是饲料粮需求大增。进入新世纪以来，随着生活水平提高，人们的膳食结构发生了很大的变化。主要表现之一是对肉蛋的消费需求比重增加，对口粮消费需求降低。肉蛋消费需求增加刺激了饲料用粮的需求。1995年，在粮食总消费中口粮占60%以上，饲料用粮占28%。而到了2012年，饲料用粮比重已提高到38%，接近于口粮消费需求。饲料用粮需求的大幅增加，直接刺激了最主要的饲料用粮—玉米的种植。此外，玉米还广泛用于淀粉、酒类加工和燃料乙醇生产，玉米的工业用粮需求增加进一步刺激了玉米的种植。

　　二是进口大豆冲击对玉米的传导。根据2001年中国加入WTO的协议，对进口大豆实行3%的单一关税，且无关税配额。这就使得中国的大豆种植业直接面对国际市场的激烈竞争。美国、巴西、阿根廷等新大陆国家，大豆种植的成本优势十分明显，且其大豆品种的含油量也较国内大豆要高。结果导致国内大豆种植业全面溃败，大豆播种面积大幅下降。由于大豆种植与玉米种植有很强的替代性，放弃大豆种植的豆农纷纷转种玉米，导致玉米播种面积大幅上升。

　　三是临储政策的作用。国家为了保证农民种植收入不下降，平抑玉米价格，自2008年起，国家在玉米主产区（东三省和内蒙古）实行临时收储政策，即当玉米市场价格过低时，委托中储粮以临时收储价格收购玉米，当到玉米市场价格过高时，委托中储粮向市场抛售玉米。这本是一种临时支持农业政策。但自2011年以来，国际粮食价格进入下降通道，加上玉米种植大国巴西、阿根廷货币大幅贬值，进口玉米价格大幅下降，对国内玉米市场形成了很大冲击。为了保护农民种粮的积极性，中储粮等国家粮食企业不得不连续几年，以高于市场价格的临储价向玉米种植户敞开收购，临时收储不“临时”了。由于临储价高于市场价，农户更愿意向国家粮食企业卖粮，导致民营粮商和粮食加工企业处于无粮可收的境地。有了临储价托底，玉米种植户只盯着国家临储价种粮，将玉米的市场风险转嫁给中储粮。在玉米种植近乎于无市场风险的情况，农户有不断扩大玉米种植的倾向，市场价格信号引导农户种植的作用完全失灵。

　　市场价格信号的失灵，所付出的代价：一是国内玉米市场价格与国内市场价格“倒挂”现象严重。国内玉米价格已突破了配额内的关税保护防线（配额内关税为1%），配额外的关税保护防线（配额外关税为65%）也岌岌可危。二是玉米库存“爆仓”。据有关部门透露，目前玉米库存到达2.7亿吨，已经超过了中国玉米一年的消费总量，东北三省粮仓一度全线告急。

　　03化解之道及难点

　　农产品结构调整总思路是农业供给侧结构性改革。具体到玉米，中央今年采取政策主要包括：一是临储政策退出，实施“市场化收购”加“补贴”的模式；二是区域调整政策，引导“镰刀弯地区”农户退出玉米种植。以上两项玉米种植结构调整的重磅政策，今年上半年才推出，具体效果如何，还有待观察。这两项政策造成影响最大的粮食种植大户，特别是在广袤的“镰刀弯地区”，粮食种植大户不种玉米，转种其他国家鼓励种植的作物，谁能保证他们不亏本。从媒体的有关报道来看，今年玉米种植户收入下降是一个普遍的现象。因此，如何在农产品种植结构调整过程中，保证种植大户的收入不下降，是本轮农产品结构调整的难点。

　　可以预期的是，随着农业供给侧结构性改革的深入，中国农业支持政策的重点将从价格支持，转向生产者支持和农业综合服务支持，从以“黄箱”政策为主，转向以“绿箱”政策为主。通过农业支持政策的改革，以渡过农产品结构调整的难关，保证中国粮食安全新战略的实现。