探索提高立法质量的有效途径

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行，切实提高立法质量。良法至少应达到三个方面的要求：一是体现合法性要求；二是符合客观规律和实际情况；三是体现人民意志。为此，必须做到依法、科学、民主立法。

　　过去一个时期，我国立法工作取得了巨大成就。在依法治国基本方略得到贯彻落实的同时，立法制度和体制机制进一步完善，中国特色社会主义法律体系已经形成。但也应看到，在立法工作中还存在一些突出问题，主要表现为：在立法理念上存在法律工具主义倾向，为立法而立法，法律精神在一些方面体现得还不够；在立法方式上存在习惯性思维、经验式工作方式，不能适应不断变化的新情况、新要求，立法的实用性、操作性不强；等等。新形势下，应坚持问题导向，采取有效措施，切实解决这些突出问题。

　　充分发挥人民代表大会在立法中的主导作用。立法是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，是人民代表大会制度的必然要求，也是加强和改进立法工作的题中应有之义。人大及其常委会应切实担负起责任、把握好主动权，确保立法更好地服务经济社会发展大局。一是把握好立项环节的主导。对各方面提出的立法项目应通盘考虑、科学论证，根据轻重缓急，统筹提出立法规划，做好年度立法计划。二是把握好起草环节的主导。克服立法工作中存在的部门化倾向，对由政府主管部门起草的法律法规草案，人大立法机构应及时掌握进展情况，加强指导；对专业性较强、较为复杂的草案，可以探索在人大相关委员会的指导下委托第三方起草，降低立法成本。三是把握好审议环节的主导。对每一部法案的关键环节都要进行深度审议，对于审议中遇到的重点难点问题，主动与政府部门及相关方面沟通协商，达成共识。

　　健全社会各方参与立法的体制机制。开门立法是立法工作贯彻群众路线的具体体现，也是确保立法质量的重要途径。一是完善社会公众参与立法机制。拓宽公众有序参与立法渠道，完善立法建议项目公开征集意见、法律法规草案公开征求意见等制度，充分调动公众关注立法、支持立法、参与立法的积极性，广泛凝聚共识。二是健全社会组织参与立法机制。由于个体的分散性和知识的局限性，公民个人在民意表达上可能会存在意见分散、不到位等问题，需要有组织地对民意进行收集、整理。因此，在扩大公众直接参与立法的同时，还应健全社会组织参与立法的机制，更好地反映和协调各方利益。三是建立健全立法协商机制。不同社会群体对法律的关注点不同，在一些问题上的主张可能相互对立和冲突。这就需要立法机关统筹协调，平衡各方利益，充分发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会各方利益关系方面的重要作用。

　　增强立法的及时性、协调性、系统性。法律法规的稳定性与调整对象的变动性之间存在矛盾，法律作为一个不断发展的体系，必须根据经济社会发展要求及时进行修改完善。首先，应综合运用制定、修改、废止、解释等手段，及时制定全面深化改革急需的法律法规，适时修改、废止、解释不适应经济社会发展要求的法律法规，做到衔接协调，保障法律体系的科学统一。其次，应建立健全立法评估机制。在立法前对立法目的、必要性、科学性、主要内容、社会影响以及成本效益等进行论证和评价，提高立法的科学性、前瞻性。在立法时对出台的时机、立法的社会影响、条文的科学合理性进行评估，增强立法的实效性。在立法后对实施效果进行评价，作为修订完善的重要依据。再次，应进一步完善备案审查机制。完善法规、规章等规范性文件备案审查衔接联动机制，按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，加大审查纠错力度，强化审查实效。

　　提高立法者的素质和能力。立法是为社会立规矩、为人们定准绳的事业。这一事业要求立法工作者具有较高思想境界和较强工作能力，尤其是调查研究、沟通协调和文字工作能力。应加强对立法工作者的专业培训，促使其认真学习党的理论和路线方针政策，认真学习宪法和立法法，加强立法理论研究，认识把握规律，掌握法律基本原则和基本知识，打好依法、科学、民主立法的思想基础和知识基础。立法工作者应树立科学态度和敬业精神，起草、审议和修改法案做到严谨细致、高度负责，在立法工作中坚持实事求是，自觉为党和国家工作大局服务。通过有关各方坚持不懈努力，锻造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风优良、勤政廉洁的立法工作者队伍。

　　（作者为陕西省人大常委会副主任）