立法协商：政协工作的新场域

　　近年来，“协商民主”这个政治热词“颜值爆表”。推动协商民主广泛、多层、制度化发展，成为了我国政治体制改革的重要风向标；政协的“民主协商”作为常态化的民主形式，也成为了国家层面“协商民主”制度的新常态内容。上海市政协参与地方立法协商，拓展了我国政协工作的新场域，也为落实“协商民主”制度提供了范例。

　　上海市政协自2009年开始参与地方立法，截止2016年3月，共有135件（次）地方性法规和政府规章（草案）在市政协听取意见。根据反馈情况，政协委员对法规规章的意见建议采纳率较高。如《上海市养犬管理条例》的采纳率高达93%。对于重点立法协商项目，市政协组织专题调研、委员座谈会等，完成了比较全面系统的意见建议报告。如2014年，围绕《中国（上海）自由贸易试验区条例》的起草制定，形成了2.6万字的立法修改建议。恰如市人大常委会主任殷一璀所说：“这是上海重要立法项目开展立法协商的有益尝试，是一个成功案例。”

　　常识告诉人们：国家机器和国家政权管理国家事务，主要是三件事，即立法、司法、行政。政协既不是立法、司法机关，也不是行政机构，但对管理国家事务的所有权力都能说上话。通俗讲，就是：立言不立法、议政不行政、谋策不决策、表达不表决。可见，政协最大的权力就是话语权、议政权，它不是追求说了算，而是追求说得准，所提出的意见建议能够被决策层广泛采纳。立法协商充分体现了政协的这一特质。

　　我国《政协章程》关于政治协商“是我国政治生活中发扬社会主义民主重要形式”的规定，即包含了政协参与立法的民主精神；党的十七大报告提出“把政治协商纳入决策程序”，彰显出对政协参与立法的支持；党的十八大以来，这项工作从理论探索到政治实践都有所发展，习近平总书记明确提出：“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”。从广义上说，立法协商就是对立法中涉及的问题，多层面、多方位地同社会各界商量，找到全社会意愿的最大公约数。它堪为民主协商在立法中的具体体现，也是民主立法的重要意涵，使得立法广泛汇集民意、凝聚民智多了一条路径。

　　必须指出：政协参与地方立法协商，这是一种“政治参与”的行为，而不是“法律参与”，换言之，将立法纳入政治协商，乃是一种政治程序，而非法律必定程序，体现的是协商民主的内在要求，当然，社会各界的利益诉求表达渠道一经畅通和拓宽，地方立法的质量自会提升。

　　我国政治民主生活的实践早已证明：政协具有界别组织结构的优势和民主协商功能的优势，这两方面的优势表明，政协在组织上有着广泛代表性，在政治上有着最大限度的包容性。它参与立法协商裨益多多。上海市政协社会和法制委员会曾在《促进地方立法科学化民主化》一文中，根据自身实践，总结出政协参与地方立法协商有七方面的转变：一是在名称上实现了从“在政协听取意见”到“参与立法协商”的转变；二是在启动模式上实现了从“被动接受”到“主动参与”的转变；三是在协商项目上实现了从“零散”到“整体”的转变；四是在协商时间上实现了从“随机”到“有计划”的转变；五是在协商方式上实现了从“单一”方式到“多种”方式的转变；六是在参与主体上实现了市政协社法委“独立承担”到各专委会“共同承办”的转变；七是在意见反馈上实现了“无采纳反馈”到“基本都有反馈”的转变。

　　虽说政协参与地方立法在某些理论问题上尚有争议，相关制度尚待探索完善，但上海市政协在这方面迈出的坚实一步还是具有很典型的示范意义和借鉴作用，其政治伦理昭示：有助于在新的历史条件下深化人民政协的政治协商职能，进一步促进我国社会主义基本政治制度优越性的发挥。