发挥立法对改革的引领和推动作用

　　党的十八届三中全会和四中全会分别对全面深化改革、全面推进依法治国作出了顶层设计和战略部署。习近平同志指出，要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮，推动全面建成小康社会的目标如期实现。在经济社会发展中，改革提供动力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基础。因此，在全面深化改革与全面推进依法治国的进程中，一个十分重要的方面就是处理好立法与改革的关系。如何正确处理立法与改革的关系，既是重大理论问题，也是重大实践问题。

　　辩证看待立法的“定”与改革的“变”

　　在经济社会发展中，立法与改革相伴而生、相辅相成，是辩证统一的关系。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，追求稳定性，其特点是“定”。改革是对原有的不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是社会主义制度进行自我完善的手段，其特点是“变”。立法与改革的各自特点，决定了两者之间存在一定的冲突和矛盾，具有内在的对立性。用“定”的法律适应“变”的改革要求，难度较大，必须妥善处理好两者之间的冲突。

　　立法与改革之间虽然存在冲突，但实际上又是密不可分的。立法与改革本质上都是推动社会发展进步的方式，立法与改革的目的都是为了实现国家更好发展和有效治理。因此，立法与改革又具有内在统一性。改革的过程，实际上就是“变法”的过程。从我国历史上的“变法”来看，都是立法与改革紧密结合、相互促进，通过变旧法、立新法来促进改革。从战国时期的商鞅变法到宋代的王安石变法，从明代的张居正变法到晚清的戊戌变法，莫不如此。从国外来看，立法与改革并行的例子也比比皆是。

　　改革开放以来，我国立法与改革的发展历程也充分体现了立法与改革的辩证统一关系。一方面，通过立法确认改革成果，为改革提供坚强有力的法治保障。党的十一届三中全会作出改革开放的重大决策，与此同时立法工作也开始全面恢复。在一段时间里，改革实践走在前面，立法的任务是把实践证明为正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放和社会主义现代化建设的成果。另一方面，改革是立法的基础和动因，改革为立法提供不竭动力。立法必须紧跟改革的步伐，对改革及时作出回应。30多年来的立法实践表明，我国的经济体制改革、政治体制改革等是法律进行立改废释的动力源泉，立法的目的正是为了适应改革发展的需要。

　　实现立法与改革决策相衔接

　　目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济社会各个方面基本实现了有法可依。与此同时我们也应看到，改革越是全面深化、依法治国越是全面推进，就越需要加强、改进和创新立法工作。当前，立法工作面临一些新挑战、呈现许多新特点：党的十八届三中、四中、五中全会确定的改革举措对法律的立改废释提出了明确要求，立法工作时间紧、头绪多，立法任务越来越重；很多立法项目涉及深层次矛盾和问题，迫切需要进一步提高立法质量，立法要求越来越高；利益主体日益多元化，利益格局日趋复杂化，立法过程中必须统筹协调好不同主张和利益关系，立法难度越来越大；协调推进“四个全面”战略布局对立法的需求十分迫切，立法资源有限性与改革实践广泛性、改革工作紧迫性之间的矛盾凸显，对立法效率提出了很高要求，立法节奏越来越快。

　　立法工作应主动适应全面深化改革的形势和经济社会发展的需要，确保我国在法治下推进改革、在改革中完善法治。当前，改革发展对立法的要求已不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对经济社会发展和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，也就是要积极发挥立法对改革的引领和推动作用。这是以法治思维和法治方式推进改革的重要体现，对全面深化改革具有重要意义。

　　发挥立法对改革的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接。在法治框架内推进改革，更加注重从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，有利于把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，保障改革顺利进行。对于实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，应当尽快将其上升为法律，为改革提供支持和保障；对于改革决策与现行法律规定不一致的情况，应当抓紧修改法律使其适应改革需要；对于实践条件还不成熟、需要先行先试的改革决策，应当按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律底线，也不允许简单以现行法律没有依据为由阻碍改革。

　　发挥立法对改革的引领和推动作用，意味着立法不是简单地迎合改革的要求，而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加科学。在立法过程中，应广泛征求各方面意见，特别是基层一线干部群众的意见，经过立法机关认真审议，进一步完善改革决策，更好体现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。应突出立法的前瞻性，为改革预留空间。对于一些属于探索的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，一时看不清，这时立法就要有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。

　　改革开放以来尤其是近些年来，对于如何通过立法来引领和推动改革，我们在实践中已经积累了比较丰富的经验。一是当改革决策与现行法律规定不一致时，尽快修改法律，确保改革于法有据。例如，2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议通过了关于修改药品管理法的决定等，对20多部法律和决定中有关行政审批、工商登记、价格管理等方面的个别条款作出修改，为进一步深化行政审批制度改革和价格改革提供法律依据和支持。二是现行法律已经不适应改革和经济社会发展需要的，及时废止。例如，2013年12月，十二届全国人大常委会第六次会议通过决定，废止劳动教养制度。三是通过法律解释，赋予法律条文更加准确、更具针对性的内涵。例如， 2014年11月，全国人大常委会对民法通则和婚姻法有关公民姓名权的规定作出解释，明确公民在父姓和母姓之外选取姓氏的规范要求。四是法律立改废释的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，通过法定程序进行授权，先行先试，解决法律依据不足的问题，确保重大改革于法有据。例如，2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定，为探索建立检察机关提起公益诉讼制度提供必要的法律依据和支持。

　　加强和改进新形势下的立法工作

　　当前，我国正处于全面深化改革的关键阶段。我们要充分发挥立法对改革的引领和推动作用，使改革和立法相互促进、相得益彰。这就要求我们按照协调推进“四个全面”战略布局的要求，加强和改进新形势下的立法工作，以良法促进改革。

　　继续加快重点领域立法，加快形成完备的法律规范体系。法律是社会利益关系的调节器。一部法律往往涉及多方面利益关系和多部门权责。国家和人民整体利益再小也是大，部门行业等局部利益再大也是小。各方面要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不能囿于自己那些所谓利益干扰立法。同时，要防止借改革之名通过立法为本部门、本地区扩张权力或者推诿责任，防止立法成为要照顾、争优惠、制造“政策洼地”的手段。2016年，除继续审议网络安全法、野生动物保护法（修改）、民办教育促进法（修改）、中医药法等法律案外，还拟审议国防交通法、公共文化服务保障法、民法总则、环境保护税法等，修改红十字会法、海洋环境保护法、中小企业促进法等。通过这些立法工作，加快形成完备的法律规范体系。

　　积极做好改革试点立法授权决定相关工作。党的十八大以来，全国人大常委会共作出多项改革授权决定，授权有关方面在行政审批制度、司法体制、农村集体土地制度等改革中，暂时调整法律实施或者开展有关试点工作，确保有关改革试点于法有据，在法治框架内有序推进。为了进一步做好相关工作，一方面，按照中央改革决策部署，依法及时作出有关改革试点的立法授权决定，确保在法治轨道上推进改革。另一方面，对正在实施的相关改革试点授权决定，认真做好审议试点情况中期报告的有关工作。对已经到期的相关改革试点授权决定，及时总结评估实施情况，依法推动试点经验推广复制，适时修改完善有关法律，确保改革于法有据。

　　继续深入推进科学立法民主立法。坚持党对立法工作的领导，对立法工作中的重大问题和重要立法项目，由全国人大常委会党组及时向党中央请示报告，依法按程序做好相关工作。加强人大对立法工作的组织协调和综合指导，保证重要改革举措贯彻落实到立法中。坚持立法为民、依靠人民立法，进一步完善立法项目征集和论证制度，制定立法项目征集和论证工作规范，健全公众意见采纳反馈机制，建立健全立法专家顾问制度，等等。

　　（全国人大法律委员会主任委员 乔晓阳）