中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确不得以退出土地承包权作为农民进城落户条件。这不仅具有重大的政策指导意义，而且对于土地改革、城镇化以及农民的去向选择都会产生实质性影响。
一段时期以来，土地改革进展并不顺畅，很难有大的突破，一些做法包括“地票制”甚至被主管部门质疑。另一方面，很多地方实施的“土地换社保”城镇化路径，似乎被认为是一种有益的探索。
《意见》要求严格保护农户承包权，最重要的政策就是重申“三权分置”。《意见》认为现阶段深化农村土地制度改革，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
改革开放之初，家庭联产承包责任制确保了农民的土地承包经营权，从而充分调动起农民的生产积极性。但承包经营权只是考虑了稳定农民在土地上发家致富。随着社会经济发展、生产方式的转变，城镇化大大提速，农民工进城正在演变为城市居民就业。承包经营权因集体所有制不能流转，既可能把农民固化在土地上，也可能让土地丢荒，造成农村凋落。
“三权分置”的实质是让农民从土地上解放出来，但又不至于失去土地兜底的保障。也就是说，土地集体所有保障了国家、集体对土地的最终控制权和处置权，土地承包经营权则保障了农民对土地的实际处置权，而承包权与经营权的分离，让农民可以将土地“转租”给第三方，从而可以获得土地的收益，又不会让土地丢荒，也不影响所有权的地位。
就城镇化来说，农民完全可以在拥有土地承包权的同时进城务工，甚至最终转化为城市居民。这里的一大突破在于，在过渡期，农民从农村居民转化为城市居民时，可能同时拥有土地承包权和城市社会保障。
在此前的实践中，各地的“土地换社保”不尽一样，但基本思路，一是农民放弃宅基地，换取楼房集中居住；二是农民交出承包的耕地、林地，换取城镇居民的社会保障。好的方面，是保障了土地的规模化经营、集约化发展；不好的方面，有榨取农民土地价值的嫌疑。
温和一点的做法是土地流转。广东很早就让农民把手中的农村集体建设用地与国有建设用地一样，按“同地、同价、同权”的原则，通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。广东农村土地流转涵盖了土地入股、出租、转包、转让及互换等基本形式。其中，土地入股占据最大比例，而出租则成为土地流转中比较常见的形式。
目前来看，较为激进的土地改革办法，如“地票制”、“土地换社保”在广东都推广不开，而“土地流转”则在广东大为流行。
其实，无论是土地入股、出租还是转包、转让及互换，都必须是以“三权分置”为前提。在现行土地制度下，集体所有是不可动摇的，唯一的出路就是把承包经营权进行分离。这样，农民拥有来自集体经济的土地承包权，但可以把土地经营权流转出去，从而实现土地的规模化、集约化经营，也让农民获得人身自由，可以从事非农业劳动。
正如《意见》指出的，进一步健全农村土地产权制度，必须推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。世界各地发展经验教训提醒我们，没有强大的经济基础，农村土地就是稳定流动人口的最重要基础。所谓“无工不富”的前提是“无农不稳”。在中国城镇化与工业化叠加的转型期，给有意图进城的农民一个过渡期显然是必要的，让他们进退自如，在稳定之后再作出最终选择。
《意见》提出，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，这不仅有利于城镇化的审慎，也有利于让农民从土地流转中获得离开土地的“第一桶金”，从而让农民不是“一贫如洗”地“洗脚上田”，而是体面地进城或就地城镇化。
（作者是广东省体制改革研究会副会长）
（责任编辑：邓浩）
