需厘清地方事权边界与支出责任

2016年10月21日 07:34   来源:经济参考报   梁发芾

  据媒体报道,中央和地方事权和支出责任划分改革终于拉开帷幕。学界正在围绕中央与地方事权与财权的划分,展开热烈讨论。

  首先需要说明的是,所谓地方政府的“财权”,是沿用早期的说法,现在官方文件中,“财权”这个字眼已经改为“支出责任”。支出责任与财权是有区别的。财权包括获得财力和支配财力的权力,作为一项权力,它更为主动、扩张而且具有选择性。但支出责任则限于支出,作为一种责任,它相对被动,选择性更小,是一种必须尽到的义务而不是可以取舍的权力。

  现在人们普遍的看法是,地方政府事权与财权不匹配,事权太多而财权太小。由此建议调整中央与地方的事权与财权关系,尤其是增加地方财权而压缩地方事权。这样的观点不能说不对,但是至少没有抓住核心问题。

  在事权方面,地方政府确实存在事权过大的问题,合理地划分中央与地方事权,将一部分更应该由中央政府承担的事收归中央是正确的。但是,在合理划分中央与地方政府事权之前,更应该合理划分政府与市场的边界,弄清楚政府到底应该有什么事权,不应该有什么事权。只有先与市场划分清楚了,才能在中央和地方之间进行划分。

  在政府与市场的边界划分上,目前仍然突出的问题是,一些本来应该由市场去做的事,政府却大包大揽地做了。

  一方面,人们抱怨地方政府承担了过多的事权,导致财力不足。可是,政府承担的不少事本来应该是市场的事。比如说,近些年各地大干快上搞文化产业。政府投资文化产业,大建文化古城等,动辄数十亿元,却收不回投资。政府应该做好公共文化服务,不应该亲自去做文化产业。政府越位去做的事情,就是市场的事权。如果不能真正划分政府与市场的边界,那么,即使地方政府的一些事权被中央收回,地方政府仍然会继续给自己扩大事权。

  地方政府热衷扩张事权体现权力扩张的特性,但更深层的原因是,由上级部门考核下级部门的以GDP为主的政绩的做法,诱导和加剧了地方政府事权扩张的态势。

  在地方政府的财力或者说财权方面,同样问题多多。目前分税制下,中央获得了更多份额的税收。表面看来,国家的财力远远高于地方。但是,通过转移支付,很多钱仍然重新回到了地方。地方政府的固有收入,加上中央的转移支付,财力并不小。但地方政府对财力的使用,仍然存在较为严重的低效和浪费现象。来自中央的转移支付,数额非常巨大,但是不少专项转移支付效率很差,被套取、冒用、挪用、滥用是常见现象;地方政府的自主收入,也往往使用无方,比如用于补贴亏损的国有企业、投资过剩产业等。

  地方政府之所以在财力运用上大手大脚,关键是监督不力。地方财政支出,仍然缺少信息公开,导致来自公众的监督制约相当困难。如果不能约束地方政府的支出之手,不能让地方政府的支出更加公开、透明、科学、规范、可监督、可问责,那么可以想见,无论给多少钱,都不够满足地方政府支出的胃口,也不足以落实好地方政府的支出责任。

  所以,中央与地方的事权财权固然应该得到更科学合理的划分,但更关键的是,还要对地方政府的事权和财权形成科学合理的监督制约机制,由此落实和强化地方的支出责任。首先要合理划分政府与市场的权力边界,约束地方政府事权扩张的冲动;其次,将考核地方政府政绩的权力更多地交给地方人民,让地方政府真正为当地人民做事,而不是为了给上级表现政绩;再次,实行阳光财政、民主财政,让地方政权的财政支出受到地方公众的监督制约,让地方政府的财力真正为地方利益服务。

(责任编辑:范戴芫)

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