我国人民代表大会制度存在一些值得完善的方面,有的问题存在多年,解决起来也需较长时间,但法律学人有责任不断地呼吁解决这些问题。
一是人大代表兼职化的问题。现在我国各级人大代表320万人,95%是兼职代表,其他职业才是本职,代表本身不是一种职业,不能通过代表工作取得相应报酬。这样一来,代表缺乏充分的联系选民的时间、精力和动力。
过去,我们一直宣传人大代表兼职化有利于联系选民,不脱离选民,作为人大制度的一个优点来看待。但实践已经表明,正是因为人大代表兼职化,带来了人大代表没有充分的时间去联系选民,人大代表兼职化还带来了他们没有充分的时间去学习掌握作为人大代表履行职责所需要的一些专业知识。
相反,国外的议会议员多是专职的,他们有时间去联系选民,替选民向政府反映问题,起到了我国某些信访办的作用。如果我国各级人大代表真正能够做到代表法所要求的联系选民、帮助选民解决一些问题,信访办的压力就会大大减轻,社会和谐也会有所增进。当然,让人大代表专职化,会给国家财政带来负担,只能循序渐进解决。
二是人大代表领导干部过多,容易使人大会议行政化。在各级人大代表中,全国人大代表中领导干部达到80%左右,省级人大代表中领导干部达到55%左右,没有任何职务的群众代表通常只占代表总数的5%至10%。这容易带来人大会议行政化。
领导干部在人大代表占据一定比例不无道理,这是因为在目前条件下他们比较了解国家管理、政治经济社会发展情况,参政能力比较强。但由此带来的人大行政化问题也不能任其延续下去。其实,除了行政化问题之外,领导干部在人大代表中比例过高还会带来“自己监督自己”的问题,邓小平同志当年决定不让国务院和部委负责同志去兼任人大常委会委员,就是考虑到这样有利于人大常委会对“一府两院”的监督。但人大同样也有监督“一府两院”的职责。
三是人大代表规模过大,限制了代表发言、辩论。规模过大,所以不能开长会。根据对192个国家和地区议会会期的统计,超过180天的达59.8%,在亚洲国家和地区中,这一数据则是62.5%。而中国的全国人大每年只召开一次全会,而根据全国人大常委会当前的《议事规则》,常委会一般每两个月举行一次,有特殊需要时可临时召开,没有规定具体会期。但从实践中看,全国人大及其常委会每个立法年度召集会议的天数都比较少。根据周伟教授的计算,除第六届全国人大会期最长,达258天/届(一届为4年)、51.6天/年外,前六届人大平均会期没有超过30天/年的；而第七届至第十届人大,会期最长的第七届平均是41.2天/年,第十届只有31.8天/年。而全国人大及其常委会的立法任务却一直在增加,第九届和第十届的会期分别是166天、159天,相应的审议议案总数是427件、462件,其中有关法律的议案数是232件、160件。美国国会会议每次会期为210天,日本一般为150天,均为每年一次。英国和法国每年举行两次,每次会期分别为240天、170天。我国全国人大会议每年一次,10天左右,难以有大会辩论、发言。人大代表规模大,是因为我们一直认为只有来自不同区域、不同阶层的代表才会反映所在区域和所在阶层的诉求。但是,一个职业或一个地区出来的代表就一定不能反映其他职业或其他地区的利益吗?过分注重代表来源的广泛性,必然会带来人大代表的规模过大。
四是人大代表到底是一种什么样的职务?这从人大的职责和代表法的规定不难看出它是一种政治性职务,履行这一职务需要经济、法律等许多专业知识,否则怎样去审议“一府两院”的工作报告?怎样去制定法律?但是,由于我们长期把人大代表视为一种荣誉,所以劳动模范等较多,讨论、决定国家大事的能力相对较弱。
今年“两会”前,《人民日报》客户端对人大代表出现罕见而难得的提示:请记住,今天你来到这里,是一种荣誉,更是一种责任。请记住,你不称职,就意味着人民的缺席,你的失语,就意味着人民的沉默。请记住,如果你只知道热烈鼓掌、点头称是,人民民主就无法体现……
这说明人们对人大代表素质的提高有很大的期待。完善人大代表制度,需要观念上有所突破,制度上有所改进,财力上有所支撑,急不得,但也慢不得。
